Omaisuudenhoitoyhtiö Arsenal Oy:n selvitystilan käytännöt

Tarkastusviraston kannanotot

Omaisuudenhoitoyhtiö Arsenal Oy (Arsenal) perustettiin 90-luvun pankkikriisin yhteydessä hallinnoimaan järjestämättömiä ja muita luottoja sekä realisoimaan kiinteistö- ja muuta omaisuutta. Julkisilla pankkitukitoimenpiteillä pyrittiin tervehdyttämään Suomen pankkijärjestelmää.

Arsenal on valtion yksin omistama yhtiö. Valtiovarainministeriö on Arsenalin omistajaohjauksesta vastaava ministeriö.

Arsenalin toiminta oli jo alun perin tarkoitettu määräaikaiseksi ja yhtiö asetettiin selvitystilaan lokakuussa 2003. Yhtiö on ollut toiminnassa kaikkiaan runsaat 21 vuotta. Selvitystilan aikana yhtiön keskeisenä tehtävänä on ollut jäljellä olevien saatavien periminen, oikeudenkäyntien hoito, arkistojen alasajo, omaisuuden realisointi ja konserniin kuuluvien tytäryhtiöiden lopettamistoimet.

Yhtiön toimintaa on ohjannut kaksi keskeistä periaatetta – mahdollisimman vähäinen valtiontaloudellinen rasitus sekä selvittämisintressi. Tarkastus kohdistui siihen, onko valtiontaloudellisten kustannusten minimoiminen ja selvittämisintressi huomioitu ja sovitettu yhteen tarkoituksenmukaisella tavalla Arsenalin toiminnassa selvitystila-aikana. Lisäksi on arvioitu, onko Arsenal pystynyt toimimaan selvitystilassa tuloksellisesti huomioon ottaen sen toimintaympäristön ja siinä ajan saatossa tapahtuneet muutokset.

Tarkastuksella on myös kehittävä, tulevaisuuteen suuntautuva ulottuvuus. Tarkastushavaintojen perusteella on kehitetty toimintaperiaatteita, joita tällaisen yhtiön toiminnassa tulisi ottaa huomioon.

Selvittämisintressiä ja valtiontalouden etua ei ole sovitettu yhteen Arsenalin selvitystila-aikana epätarkoituksenmukaisella tavalla

Arsenalin toiminnan tavoitteena on yhtäältä ollut valtiontalouden tappioiden minimoiminen. Toinen yhtiön toimintaa keskeisesti ohjannut periaate on ollut selvittämisintressi, jonka mukaisesti velallisten toimintaan liittyvien epäselvyyksien tutkiminen voidaan asettaa taloudellisten hyötynäkökohtien edelle.

Selvittämisintressin merkitystä arvioitaessa on kiinnitettävä huomiota myös seikkoihin, joita välttämättä ei ole mahdollista arvioida taloudellisten hyötynäkökohtien perusteella tai joiden arviointi tällaisten seikkojen perusteella on vaikeaa. Epäselvyyksien selvittämistä voidaan perustella esimerkiksi laillisuusvalvonnallisilla näkökohdilla. Toisaalta selvittämisintressiin perustuvat perintätoimet eivät ole selvitystila-aikana olleet tuloksettomia taloudellisten kriteereiden perusteella arvioiden. Arsenal ei siten ole toteuttanut perintätoimintaa taloudelliset hyötynäkökohdat sivuuttaen. Tarkastushavaintojen perusteella ei voida katsoa, että valtiontaloudelliset näkökohdat ja selvittämisintressi olisi Arsenalin toiminnassa sovitettu yhteen epätarkoituksenmukaisella tavalla.

Omaisuudenhoitoyhtiön omistajaohjauksen tulisi olla aktiivista omaisuudenhoitoyhtiön toiminnan loppuaikana

Ennen selvitystilaa ja sen alkuvaiheissa yhtiön ohjaus- ja valvontarakennetta on kevennetty tarkoituksenmukaisella tavalla. Valtiovarainministeriö on ollut koko selvitystilan ajan pääasiallinen ohjaustaho. Ministeriön virkamiesedustajan ja yhtiön selvitystilan hallinnon välinen yhteydenpito on ollut omistajaohjausta koskevan ohjeistuksen mukaista.

Tarkastushavaintojen perusteella omaisuudenhoitoyhtiön omistajaohjauksessa on kuitenkin havaittavissa passiivisia piirteitä eikä omistaja välttämättä ole ollut selvillä kaikesta yhtiön toimintaa ja toimintaympäristöä koskevasta omistajaohjauksen kannalta merkityksellisestä informaatiosta. Voidaankin katsoa, ettei yhtiön johdon ja omistajan välinen informaation kulku ole kaikilta osin ollut tasapainoista. Omistajaohjauksen näkökulmasta yhtiön toiminta on vaikuttanut niin vakiintuneelta, ettei toimintaperiaatteista ole juurikaan keskusteltu. Arsenalin riskienhallinnan ja omistajaohjauksen kannalta yhtiön sisäistä henkilöriippuvuutta ja dokumentoidun tiedon puutetta voidaan pitää ongelmallisina seikkoina.

Tarkastushavaintojen perusteella Arsenalilla on ollut käytettävissä yhtiön toiminnan laajuuteen suhteutettuna hyvät taloudelliset resurssit. Selvitystilan edetessä omaisuudenhoitoyhtiön tehtävät ovat rajoittuneet lähinnä oikeudenkäynteihin ja niiden konkurssipesien hallinnointiin, joista Arsenal on ottanut kuluvastuun. Edellä mainittujen konkurssipesien määrä on vuonna 2014 ollut vain noin kymmenesosa selvitystilan alun lukumäärästä. Vastaavasti vireillä olevien oikeudenkäyntien lukumäärä on vuonna 2014 ollut noin viidesosa ja niihin liittyvien taloudellisten intressien määrä noin kymmenesosa siitä, mitä nämä määrät olivat selvitystilan alussa. Tarkastushavaintojen perusteella valtiovarainministeriön tulisi selvittää mahdollisuudet keventää omaisuudenhoitoyhtiön toiminnallisia resursseja yhtiön toiminnan jatkuvasti supistuessa.

Tarkastuksen yhteydessä on selvitetty myös riskejä, jotka liittyvät omaisuudenhoitoyhtiön johtoon kuuluvan henkilön (tässä tapauksessa selvitysmiehen) läheisyhtiön palveluiden hyödyntämiseen omaisuudenhoitoyhtiön toiminnassa. Tarkastushavaintojen perusteella ei voida päätellä, että kyseinen henkilö olisi toiminut esteellisenä. Tämän kaltaisiin intressiristiriitoja koskeviin riskeihin tulisi kuitenkin jatkossa kiinnittää huomiota jo ennakolta.

Arsenalista saadut kokemukset tulisi hyödyntää mahdollisen uuden omaisuudenhoitoyhtiön perustamisen yhteydessä

Tarkastuksessa on kehitetty toimintaperiaatteita, joita omaisuudenhoitoyhtiön toiminnassa tulee ottaa huomioon. Tarkastushavaintojen perusteella on selvitetty, millaisia sisällöllisiä ulottuvuuksia selvittämisintressin periaatteeseen liittyy. Tarkastuksessa on myös selvitetty, millä tavoin yhtiön toimintaympäristössä tapahtuneet muutokset ovat vaikuttaneet periaatteen toteutumiseen. Lisäksi tarkastushavaintojen perusteella on kehitetty sellaisia hyvän hallintotavan vaatimuksiin läheisesti liittyviä periaatteita, joita omaisuudenhoitoyhtiön hallinnoinnissa tulee ottaa huomioon. Tarkastuksessa on yleisemminkin täsmennetty ja jäsennetty sekä selvittämisintressin että hyvän hallintotavan käsitteiden sisältöä.

Selvittämisintressin soveltamisesta on seurannut se, että Arsenal on sitoutunut pitkäaikaisiin ja vaativiin oikeudenkäynti- ja perintäprosesseihin. Yhtiön toiminta on jatkunut huomattavasti pidempään kuin 1990-luvun alkupuolella arvioitiin. Omaisuudenhoitoyhtiön toiminnan aikajänteen vaikea ennakoitavuus voidaan nähdä sääntelyteknisenä – ja samalla myös kriisinhallinnan keinovalikoiman arviointiin liittyvänä – riskinä. Tällaisen yhtiön toiminta-aikaa ja yhtiön vaatimia resursseja on vaikea ennakoida.

Jos omaisuudenhoitoyhtiötä käytetään tulevaisuudessa kriisinhallintavälineenä, tarkastushavaintojen perusteella tulisi myös harkita julkisselvitysmenettelyn hyödyntämistä vaihtoehtona omaisuudenhoitoyhtiön suorittamalle selvittämistoiminnalle.

Uudessa luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten kriisinratkaisua koskevassa laissa (1194/2014, jäljempänä myös kriisinratkaisulaki) omaisuudenhoitoyhtiö on huomioitu yhtenä kriisinhallintavälineenä. Omaisuudenhoitoyhtiö on siten myös tulevaisuudessa yksi keino hallita laaja-alaisia systeemisiä pankkikriisejä. Tämän tarkastuksen tarkastushavaintojen perusteella kehitettyjä toimintaperiaatteita voidaan tulevaisuudessa hyödyntää kehitettäessä kriisihallintavälineenä käytettävien omaisuudenhoitoyhtiöiden toimintakäytänteitä ja hallinnollisia rakenteita.

Tarkastusviraston suositukset

1. Valtiovarainministeriön tulisi selvittää mahdollisuudet keventää omaisuudenhoitoyhtiön toiminnallisia resursseja yhtiön toiminnan jatkuvasti supistuessa.

2. Jos omaisuudenhoitoyhtiötä tulevaisuudessa käytetään pankkikriisin hallintakeinona, tulisi lisäksi kiinnittää huomiota seuraaviin seikkoihin:

• Omaisuudenhoitoyhtiön hallinnoinnissa tulisi kiinnittää huomiota keinoihin, joilla omaisuudenhoitoyhtiön elinkaarta voidaan lyhentää. Eräs kysymykseen tuleva keino voisi tällöin olla velallisten toimiin liittyvien epäselvyyksien tutkimisen siirtäminen julkisselvitysmenettelyyn.

• Harkittavaksi tulisi yleisemminkin ottaa kysymys siitä, millaisiin velallisten toimiin selvittämisintressin perusteella puututaan.

• Jo omaisuudenhoitoyhtiön toimintaa suunniteltaessa tulisi kiinnittää huomiota tällaisen yhtiön toimintaan liittyviin hyvän hallintotavan vaatimuksiin, ja harkittavaksi tulisi ottaa erityisen omaisuudenhoitoyhtiön toimintaan liittyvän julkisen corporate governance -ohjeistuksen laatiminen.