Puolustushallinnon eräät määräykset ja ohjeet ovat valtionhallinnon ohjeiden mukaisia ja ovat osaltaan parantaneet edellytyksiä hallita materiaalimenoja ja materiaalihankkeita.
Tarkastusviraston kannanotot
Puolustusvoimien materiaalisen valmiuden vuotuiset menot vuosina 2010– 2016 ovat vaihdelleet 750 miljoonan euron ja 911 miljoonan euron välillä, josta materiaalihankintojen osuus on ollut noin 500 miljoonaa euroa. Tarkastuksen tavoitteena oli arvioida, vastaako materiaalimenojen ja materiaalihankkeiden suunnittelussa ja ohjauksessa käytetty päätöksenteon tietoperusta yleisesti valtionhallinnossa ja yhteiskunnassa hyvänä pidettyjä käytäntöjä sekä miten hankkeiden taloudellista arviointia sovelletaan Puolustusvoimien materiaalihankkeissa.
Tässä tarkastuksessa materiaalihanke tarkoittaa Puolustusvoimien määritelmän mukaisesti suorituskykyvastuullisen asettamaa sisällöltään, resursseiltaan ja aikataulultaan täsmällisesti määritettyä toimintokokonaisuutta, jonka lopputuloksena syntyy suorituskyvyn käsitemallin järjestelmänäkymän mukainen kokonaisuus. Tarkastus perustuu pääasiassa julkiseen aineistoon.
Puolustushallinnon eräät määräykset ja ohjeet ovat valtionhallinnon ohjeiden mukaisia ja ovat osaltaan parantaneet edellytyksiä hallita materiaalimenoja ja materiaalihankkeita
Puolustusvoimat toimeenpanee lakisääteisiä normaali- ja poikkeusolojen tehtäviään. Puolustusvoimien suorituskykyvalinnat on tarkoitus sopeuttaa vallitseviin resursseihin ja uhkaan. Puolustusvoimien materiaalihankkeet ovat osa Puolustusvoimien suorituskykyjen suunnittelua, rakentamista ja ylläpitoa.
Puolustushallinnossa laaditut määräykset ja ohjeet sen suorituskykyjen elinjakson hallinnasta perustuvat valtionhallinnon yleiseen ohjeistukseen sekä puolustus- ja turvallisuusalan omaan hankintalainsäädäntöön sekä julkisten hankintojen yleiseen lainsäädäntöön. Nämä määräykset ja ohjeet ovat laajoja ja yksityiskohtaisia. Puolustushallinto on viime vuosina laatinut myös joitakin järjestelmällisiä materiaalimenojensa suunnitteluun ja materiaalihankkeidensa menojen ja kustannusten arviointiin liittyviä ohjeita. Edellä mainitut määräykset ja ohjeet sekä puolustusministeriön ohje puolustushallinnon hankinnoista ja Puolustusvoimien hankintamääräys ovat osaltaan parantaneet edellytyksiä hallita materiaalimenoja ja materiaalihankkeita säännöstenmukaisesti ja tarkoituksenmukaisesti.
Puolustushallinnon ylätason asiakirjat ovat sovittujen esitystapojen mukaisia, mutta niiden tietosisältöä voidaan selkeyttää
Puolustushallinnon ylätason julkisia ohjausasiakirjoja ovat muun muassa valtioneuvoston puolustuspoliittiset selonteot ja valtion talousarvioasiakirjat. Näissä asiakirjoissa on käytetty sotilaallisen maanpuolustuksen menojen kolmannesjakotavoitetta, mutta sitä ei esitetä asiakirjoissa yhdenmukaisena ja selkeänä. Kolmannesjakotavoitteessa jaetaan sotilaallisen maanpuolustuksen menot kolmeen osaan, joista viime vuosina on käytetty usein nimityksiä henkilöstömenot, materiaalisen valmiuden menot ja muut toimintamenot. Puolustushallinnon mukaan suunnittelua tarkasti ja yksityiskohtaisesti ohjaavan periaatteen sijaan sotilaallisen maanpuolustuksen menojen kolmannesjakoajattelulla pyritään tasapainoiseen menorakenteeseen, mikä oli myös yksi viime vuosien puolustusvoimauudistuksen perustavoitteista.
Valtion talousarvion pääluokan 27 määrärahoissa on noudatettu puolustushallinnossa vakiintunutta ja yhteisesti sovittua erittelyä ja esitystapaa. Kuitenkin talousarvion materiaalimäärärahojen tietoerittelyjen epätäsmällisyydet sekä käyttösääntöjen poikkeavuudet muiden hallinnonalojen budjetointiperiaatteista heikentävät tietojen informaatioarvoa. Materiaalinen valmius- tai materiaalihankinnat -käsitteiden käyttö asiakirjoissa ei kaikilta osin ole johdonmukainen ja sananmukainen. Nämä käsitteet sisältävät materiaalihankintojen ohella myös palveluhankintoja ja aineettomia hyödykkeitä.
Nykyiset valtion talousarvion tietoerittelyt ja mahdolliset pienet muutokset niissä aiheuttavat niiden aikaansaamiseen liittyvässä ohjauksessa ja toteuttamisessa suuremman hallinnollisen työn verrattuna yksinkertaisemmin esitettävään erittelytietoon.
Materiaalihankkeiden taloudellista arviointikäytäntöä ja hankeprosessia voidaan kehittää yleisten taloudellisten arviointiperiaatteiden mukaiseksi
Puolustushallinnon materiaalihankkeiden kokonaisprosessi on lakien ja valtionhallinnon ohjauksen mukainen. Suomessa ja eräissä muissa maissa on käytössä erilaisia yleisesti hyväksyttyjä ohjeita ja kuvauksia erilaisten hankkeiden taloudellisen arvioinnin käsitteistä ja menetelmistä. Puolustusvoimien erityispiirteet vaikuttavat taloudellisen arvioinnin käytäntöihin erilaisissa hankkeissa, minkä vuoksi jonkin muun hallinnonalan hyvät käytänteet eivät ole sellaisenaan sovellettavissa Puolustusvoimien hankkeisiin.
Tarkastuksessa käytetyissä puolustushallinnon suorituskyky- ja materiaalihankkeiden ohjausasiakirjoissa on mainittu yleisellä tasolla pyrkimys kustannustehokkuuteen. Joissakin asiakirjoissa esiintyy myös yleisten taloudellisten arviointikäytäntöjen mukaisia tavoitekäsitteitä. Puolustushallinnon asiakirjoissa käytettyä kustannustehokkuus-käsitettä ei kuitenkaan yleisesti käytetä hankkeiden taloudellisissa arvioinneissa. Puolustushallinto ei ole ohjeistanut tai kuvannut tarkemmin julkisissa asiakirjoissa, mitä edellä mainituilla käsitteillä tarkoitetaan. Puolustushallinnon mukaan sen kaikissa hankinnoissa kuitenkin sovelletaan kustannus-hyötyanalyysia hankinnan kohteen mukaisesti. Tarkastushavaintojen perusteella puolustushallinnon eräissä hankkeissa on sovellettu kustannus-hyötyanalyysin sijaan joitakin kustannus-vaikuttavuusanalyysin periaatteita. Puolustushallinnossa on hankkeiden menojen arviointiin ja suunnitteluun liittyviä järjestelmällisiä ohjeita mutta ei yhtenäistä tarkemmin määriteltyä kustannus-hyötyanalyysiohjeistusta tai hankkeiden hyötyjen tai vaikuttavuuden arviointiin liittyvää ohjeistusta. Myöskään hankkeiden tietoperustan seurannan järjestelmällistä ohjeistusta hankkeiden eri vaiheissa ei tullut riittävästi esiin tarkastuksessa.
Tarkastusviraston suositukset
Hallinnon ylätason ohjausasiakirjojen julkista tietoerittelyä Puolustusvoimien materiaali- ja muista hankkeista tulisi kehittää parantamalla sen selkeyttä ja käyttökelpoisuutta toiminnan luonteen mahdollistamissa puitteissa. Puolustusministeriön ja valtiovarainministeriön tulisi yhdessä arvioida valtion talousarvion luvun 27.10 erittelyjen tarkistamistarve.
Puolustushallinnon tulisi kehittää edelleen hankkeidensa taloudellista arviointimallia ja arviointikäytäntöä hankkeiden eri vaiheissa yleisten taloudellisten arviointiperiaatteiden ja hankehallinnan periaatteiden mukaisesti ottaen huomioon hallinnonalan erityispiirteet.
