VTV tarkasti, kuinka sisäisen valvonta ja riskienhallinta on järjestetty valtionhallinnossa. Tarkastuksessa selvitettiin, tukevatko säädökset ja valtiokonsernin ohjaus toimivaa sisäistä valvontaa ja riskienhallintaa ja onko sisäinen valvonta järjestetty asianmukaisesti valtion kirjanpitoyksiköissä ja Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskuksessa.
Tarkastusviraston kannanotot
Tarkastuksen päätavoitteena oli selvittää, miten sisäinen valvonta ja riskienhallinta on järjestetty valtionhallinnossa muodostamalla kokonaiskuva sisäisen valvonnan ja siihen kuuluvan riskienhallinnan järjestämisestä valtionhallinnossa. Päätavoite jakautui neljään alatavoitteeseen.
Tarkastuksen ensimmäisenä tavoitteena oli selvittää, tukevatko säädökset riittävästi sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan järjestämistä.
Valtion talousarviosta annetun lain ja asetuksen säännöksillä luodaan valtion taloushallinnon sisäisen valvonnan viitekehys sekä määritellään keskeisimmät sisäistä valvontaa toteuttavat yhteiset kontrollit. Talousarvioasetus muodostaa käytännössä valtiokonsernin corporate governance -dokumentin. Tarkastusviraston näkemyksen mukaan keskeisiä säädöksiä voidaan pitää pääosin asianmukaisina ja riittävinä.
Valtionhallinnossa on viime vuosina kuitenkin toteutettu muutoksia, joilla talousarviolainsäädännön sisäisen valvonnan menettelyjä on kevennetty säädösuudistuksilla ja ohjeistuksella. On olemassa olennainen riski, että 1.10.2017 voimaan tuleva talousarviolainsäädännön uudistus heikentää valtiokokonaisuuden sisäistä valvontaa. Koska julkisessa hallinnossa käytetään julkisia varoja ja riskit kohdistuvat näiden varojen käyttöön, viitekehyksenä eivät voi toimia samat sisäisen valvonnan menettelyt kuin esimerkiksi pienessä tai keskisuuressa yrityksessä, jossa omistaja toteuttaa itse sisäistä valvontaa ja kantaa riskin välittömästi omassa taloudessaan.
Yleisten talousarviosäännösten lisäksi tarkastuksessa on käyty läpi verosäännöksiä ja valtioavustuslain säännöksiä sisäisen valvonnan näkökulmasta. Säännökset antavat varsin hyvän perustan toimivalle sisäiselle valvonnalle. Verotusmenettelyjen yksinkertaistamisen ja automatisoinnin yhteydessä sisäisen valvonnan näkökulmasta suositellaan, että samanaikaisesti yksinkertaistetaan myös aineellisia verosäännöksiä. Näin sisäisen valvonnan näkökulmasta kontrollit automatisoidaan. Valtionavustuslain kaikki kohdat tulee ottaa huomioon valtionavustuspäätöksessä. Esimerkiksi valtionavustuksen saajan oikeudet ja velvollisuudet tulee määritellä selkeästi valtionavustuspäätöksessä.
Tarkastuksen toisena tavoitteena oli selvittää, tukeeko valtiokonsernin ohjaus toimivan sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan järjestämistä.
Tarkastusvirasto katsoo, että valtiovarainministeriöllä ja Valtiokonttorilla on merkittävä vaikutus valvontaympäristön kehittymiseen. Valvontaympäristö muodostaa sisäisen valvonnan perustan. Valtiokonttori on talous- ja henkilöstöhallinnon ohjauksessa viime vuosina painottanut toiminnallista tehokkuutta koskevaa ohjausta ja vähentänyt sisäistä valvontaa koskevaa ohjausta. Valtiokonttorin ohjausote sisäisen valvonnan järjestämisessä on tämän seurauksena heikentynyt ilman valtion taloudenhoitoa koskevaa kattavaa riskien arviointia. Tarkastusviraston näkemyksen mukaan sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan asianmukaisuus edellyttää ministeriöltä ja Valtiokonttorilta sisäisen valvonnan ohjauksen parempaa koordinointia ja terävöittämistä. Hyvin järjestetty sisäinen valvonta myös tukee toiminnallista tehokkuutta.
Tarkastusvirasto katsoo, että valtiovarain controller -toiminnon rooli on kokonaisuutena jäänyt vähäiseksi valtionhallinnon sisäisen valvonnan kehittämisessä.
Tarkastuksen kolmantena tavoitteena oli selvittää, onko sisäinen valvonta järjestetty asianmukaisesti kirjanpitoyksiköissä.
Tilintarkastusten perusteella tarkastusvirasto toteaa, että sisäisen valvonnan järjestämiseen talousarviolain 24 b §:n ja hyvän hallinnon periaatteiden mukaisesti tulee edelleen kiinnittää huomiota. Viime vuosina tilintarkastuskertomuksissa on huomautettu sisäisestä valvonnasta aiempia vuosia harvemmin. Tämä johtuu erityisesti kirjanpitoyksiköiden tuloksellisuuden laskentatoimen kehittymisestä. Sisäisen valvonnan arviointi- ja vahvistuslausumat ovat vakiintuneet osaksi kirjanpitoyksiköiden johtamisprosessia. Kirjanpitoyksiköiden oma sisäinen tarkastus on pääsääntöisesti järjestetty asianmukaisesti. Sisäinen tarkastus toimii varsin kustannustehokkaasti ja ammattitaitoisesti. Samaan aikaan talousarvion noudattamista koskevien huomautusten määrä on kasvanut. Talousarvion noudattamista koskevat huomautukset eivät ole kuitenkaan aina johtuneet sisäisen valvonnan puutteista.
Tarkastuksen neljäntenä tavoitteena oli selvittää, onko Valtion talous-ja henkilöstöhallinnon palvelukeskuksen asiakaspalveluprosessien sisäinen valvonta järjestetty asianmukaisesti.
Tarkastusvirasto katsoo, että valtionhallinnon kokonaisuuden näkökulmasta kirjanpitoyksiköissä ja palvelukeskuksessa käytettävät kontrollit ovat usein päällekkäisiä, mutta toisaalta on myös havaittu selkeitä kontrollipuutteita. Talous- ja henkilöstöhallinnon tehtäväketjut ovat muuttuneet kirjanpitoyksikkökohtaisista prosesseista virastorajat ylittäviksi toimintaprosesseiksi. Kun tehtäväketjut pitenevät, kasvaa riski siitä, ettei viraston johto tunnista riittävästi vastuutaan sisäisestä valvonnasta ja riskienhallinnasta. Osin kontrolleja ei ole otettu käyttöön tai niiden toteuttamista ei ole valvottu asianmukaisesti. Asiakaspalveluprosesseissa käytettävien keskitettyjen tietojärjestelmien vastuita ja valvontamahdollisuuksia tulisi selkeyttää. Palvelukeskuksessa taloushallinnon prosessien toiminnot ja sisäinen valvonta on automatisoitu varsin pitkälle. Tarkastuksissa syntyneen käsityksen mukaan sisäinen valvonta on olennaisilta osin järjestetty asianmukaisesti. Kontrollien luotettavuuteen on syytä kiinnittää huomiota. Henkilöstöhallinnon prosessien sisäisessä valvonnassa on todettu olennaisia puutteita. Kieku-tietojärjestelmän henkilöstöhallinnon osion sisäisen valvonnan menettelyjen kehittäminen ja ohjeistaminen aloitettiin vasta vuoden 2016 aikana, vaikka ensimmäiset kirjanpitoyksiköt ovat ottaneet Kieku-tietojärjestelmän käyttöön jo vuonna 2011.
Tarkastusviraston suositukset
Sisäisen valvonnan toimivuuteen ja sen järjestämiseen valtion taloudenhoidon kattavana kokonaisuutena on valtiovarainministeriön, Valtiokonttorin ja valtiovarain controller -toiminnon syytä kiinnittää nykyistä enemmän huomiota.
Koska sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan tosiasiallinen toimivuus ratkaistaan prosesseja, toimintoja ja tietojärjestelmiä kehitettäessä, sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan tulisi aina olla kiinteä osa toiminnan suunnittelua, uudistamista ja lainsäädännön kehittämistä.
Sisäistä valvontaa toteuttavat kontrollit tulisi aina ensisijaisesti suunnitella ennaltaehkäiseviksi ja rakentaa tietojärjestelmissä automaattisiksi. Kontrollien tehokkuudesta tulisi varmistua testaamalla.
Verolainsäädäntöä uudistettaessa tulee ottaa huomioon sisäisen valvonnan näkökulma ja kontrollien automatisointi.
Valtionhallintoon tulisi saada yhteinen sähköinen valtionavustusten hallintajärjestelmä.
Valtiovarainministeriön tulisi varmistaa, että valtiovarain controller -toiminnon resursointi tosiasiallisesti vastaa valtion talousarviosta annetun lain 24 e §:n periaatteita.
Riskienhallinnan kehittämistä tulisi jatkaa valtiovarain controller -toiminnon valmisteleman riskienhallintapolitiikkamallin pohjalta erityisesti valtioneuvostotason riskienhallintaan.
Valtion taloudenhoidon kokonaisprosessiin kohdistuvaa sisäistä tarkastusta tulisi vahvistaa esimerkiksi kohdistamalla valtiovarainministeriön tai Valtiokonttorin yhteyteen resursseja tähän tehtävään ja sisäisen valvonnan kehittämiseen.
Lisätietoja
