Sosiaali- ja terveysministeriön säädösvalmistelu

Tiivistelmä

Säädösvalmistelua on viime vuosina kritisoitu julkisessa keskustelussa. Myös eduskunta on kiinnittänyt huomiota lainvalmistelun ongelmiin koko valtioneuvoston tasolla. Kritiikkiä ovat esittäneet valiokunnat, puhemiesneuvosto ja ylimmät laillisuusvalvojat.

Heikkotasoisen säädösvalmistelun vaikutukset julkistalouteen voivat olla sekä välittömiä että välillisiä. Valmistelun puutteet voivat näkyä päätöksenteon kitkana ja lainsäädännön voimaantulon viivästymisen kustannuksina. Heikot vaikutusarvioinnit lisäävät riskiä siitä, ettei lainsäädännöllä päästä asetettuihin tavoitteisiin tai ne saavutetaan tarpeettoman suurin kustannuksin. Huonolaatuinen lainsäädäntö aiheuttaa niin ikään rajanvetoja tulkintaongelmia, jotka heijastuvat ei-toivottuina kansalaisvaikutuksina sekä viranomaistoiminnan ja tuomioistuinlaitoksen kustannuksina. Lisäksi huonolaatuista lainsäädäntöä joudutaan usein korjaamaan jälkikäteen.

Sosiaali- ja terveysministeriön säädösvalmisteluun kohdistuneen tarkastuksen tavoitteena oli arvioida miten yksittäisen ministeriön säädösvalmistelun eri osa-alueet toimivat käytännössä. Tarkastuksen pääkysymyksenä selvitettiin, toteuttaako sosiaali- ja terveysministeriö valmistelutyössään valtioneuvoston määrittelemiä hyvän säädösvalmistelun periaatteita. Tarkastus muodostui kolmesta osasta. Ensimmäisessä osassa keskityttiin siihen, onko sosiaali- ja terveysministeriön säädösvalmistelua johdettu järjestelmällisesti ja annettujen tavoitteiden mukaisesti. Tarkastuksen toisessa osassa näkökulmaa syvennettiin tapaustarkastelun avulla ja kolmannessa osassa arvioitiin säädösehdotusten toimivuutta eduskuntakäsittelyn ja päätöksenteon näkökulmasta.

Tarkastushavaintojen perusteella kokonaisarvio sosiaali- ja terveysministeriön säädösvalmistelusta on melko myönteinen. Ministeriön säädöstyö on vaativaa, sillä hallinnonalan lainsäädännöllä on merkittäviä vaikutuksia kansalaisiin, valtion ja kuntien talouteen sekä työmarkkinaosapuoliin. Valmisteltava lainsäädäntö sekä valmistelun menettelytavat poikkeavat ministeriön eri osastojen välillä. Tämä vaikeuttaa säädösvalmistelun johtamistyötä. Valmistelun prosessinhallinnasta muodostui kuitenkin toimiva ja ei-byrokraattinen kokonaiskuva. Lisäksi ministeriössä toimitaan lähtökohtaisesti valtioneuvoston ja oikeusministeriön määrittelemien hyvän säädösvalmistelun periaatteiden mukaisesti.

Merkittävimmät valmisteluprosessin puutteet liittyvät käytettävissä olevien henkilöresurssien niukkuuteen. Valmistelijat kokevat usein valmisteltavan lainsäädännön määrän liian suureksi ja aikataulut liian kireiksi. Aikataulut johtuvat pitkälti hallitusohjelmasta, joka määrittää valtaosan hallituskauden aikana valmisteltavista lakiehdotuksista. Hallitusohjelman lisäksi tehtäväksi tulee kuitenkin muita, suunnitelman ulkopuolisia toimeksiantoja. Ministeriön johdon tulisikin kiinnittää huomiota siihen, että suunnitellun valmistelutyön ulkopuolelta tuleville toimeksiannoille saadaan riittävät henkilöresurssit ja kohtuullinen aikataulu. Tämä on tärkeää niin valmistelijoiden jaksamisen kuin työn laadun kannalta.

Ministeriössä on systemaattisesti kehitetty hyvän säädösvalmistelun edellytyksiä eri tavoin, esimerkiksi tukemalla vaikutusarviointien tekoa ja kehittämällä osaamista. Useimmiten valmistelijan tukena on työpari tai työryhmä tai valmistelu itsessään tapahtuu työryhmässä. Toisaalta valmistelijat eivät saa aina riittävää tukea lähiesimiehiltään valmistelutyön etenemiseen ja sisällöllisiin linjauksiin. Valmistelijan tukea olisi mahdollista edelleen parantaa lisäämällä ryhmäpäälliköiden osallistumista valmistelutyöhön kaikissa sen vaiheissa.

Tarkastuksessa ilmeni, että säädösvalmistelussa syntyvien asiakirjojen hallintaan käytettävät ohjelmat eivät tue valmistelutyötä ministeriössä riittävästi. Jatkossa tavoitteena tulisi olla koko valtioneuvoston tasolla toimiva yhdenmukainen valmistelu- ja dokumentointijärjestelmä valmisteluasiakirjoille. Myös ministeriöiden ulkoisten verkkosivujen hyödyntämistä säädöshankkeiden tiedottamisessa tulisi edelleen kehittää.

Tarkastuksessa havaittiin, että lainvalmistelijoille suunnatut ohjeet palvelevat hallituksen esityksen laatimista esitysteknisesti ja – systemaattisesti. Vaikka ohjeet parantavat esitysten luettavuutta ja johdonmukaisuutta, niin ne ovat vain osa hyvää säädösvalmistelua. Usein esityksen valmistelun tai sen sisällön ongelmat eivät liity ohjeisiin tai niiden noudattamiseen, vaan ministeriön toimintaympäristön kompleksisuuteen sekä siihen liittyviin poliittisiin painotuksiin. Säädösvalmistelun ja itse säädöksen laatua arvioitaessa pitääkin aina huomioida myös toimintakentän monimutkaisuus sekä valmisteltavien asioiden poliittinen ohjaus.

Lainsäädännön on muodostettava lakiteknisesti, sisällöllisesti ja vaikutuksiltaan eheä ja johdonmukainen kokonaisuus. Tämä on erityinen haaste sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonalalla lakiehdotusten suuren määrän, lainsäädännön pirstaleisuuden sekä säädösten jatkuvan muutostilan vuoksi. Tarkastuksen havaintojen mukaan valtiopäivillä 2007–2010 selvästi yli puolet hallituksen esityksistä on hyväksytty muuttumattomina. Kokonaisuutena arvioiden muutokset olivat pieniä, mutta yksittäistapauksissa ilmeni huomattaviakin korjaustarpeita. Lakiehdotusten tekniset ja muut ongelmakohdat ovat liittyneet useimmiten laajoihin esityksiin. Eduskunnan valiokuntaneuvosten näkökulmasta sosiaali- ja terveysministeriön lainvalmistelu on ollut kuitenkin melko hyvää.

Tarkastushavainnot osoittavat, että osasta sosiaali- ja terveysministeriön valmistelemista lakiehdotuksista perustelut puuttuvat tai ne eivät ole kattavat. Toisaalta eräissä muissa tapauksissa perusteluja on esitetty, mutta niissä on ollut virheitä tai ne ovat olleet harhaanjohtavia. Perustelut ovat erityisen tärkeitä jo pelkästään sen vuoksi, että säädösvalmistelussa ja eduskuntakäsittelyssä voitaisiin realistisesti arvioida sääntelyn tarve. Lisäksi säädösvalmistelussa on kiinnitettävä huomiota lakiehdotusten sekä voimassa olevan lainsäädännön perustuslainmukaisuuteen sekä voimaantulosäännöksiin ja säätämisjärjestysperusteluihin. Myös vaikutusarvioinneissa on parantamisen varaa. Ne tulisi tehdä huolellisesti ja kokonaisvaltaisesti epävarmuustekijöineen.

Jos valiokuntakäsittelyssä joudutaan korjaamaan huomattavasti esitysten lakiteknisiä virheitä ja muita puutteellisuuksia, niin lakiehdotusten käsittelyn painopiste siirtyy lainsäätämisen sijasta valmistelun jatkamiseen. Ministeriössä onkin huolehdittava riittävästä resursoinnista ja osaamisen suuntaamisesta säädösvalmistelun ongelma-alueille. Valmistelutyön laadun parantamiseen tulisi sitoutua avoimella valmistelutavalla sekä takaamalla valmistelulle ja aivan erityisesti sen loppuvaiheelle riittävä työrauha. Tarkastuksessa kiinnitettiin huomiota myös siihen, että eduskunnalle tulee jättää riittävästi aikaa lakiehdotusten käsittelyyn ja että lakiehdotukset tulee antaa kokonaisuuksina.