Sosiaalimenojen kehitysarviot

Tiivistelmä

Sosiaalimenojen merkitys Suomen kansantaloudessa on suuri. Uusimman tilastoraportin (THL, 2016)1 mukaan vuonna 2014 Suomen sosiaalimenot olivat 65,6 miljardia euroa. Sosiaalimenot ovat kasvaneet viime vuosina merkittävästi. Valtion ja kuntien verorahoituksella katettiin yhteensä lähes puolet sosiaalimenoista vuonna 2014. Menojen ennakoinnissa voidaan käyttää apuna menojen kehittymistä mallintavia sosiaalimenoarvioita.

Selvityksen kohteena ovat sosiaali- ja terveyspoliittisen päätöksenteon perustana käytetyt pitkän aikavälin sosiaalimenojen kehitysarviot. Selvityksen pääpaino on STM:ssä viranomaistyönä laadittavissa kehitysarvioissa ja niiden taustalla olevassa sosiaalimenojen analyysimallissa (SOME-malli). SOME-mallilla tuotettuja kehitysarvioita käytetään säännöllisesti myös valtiovarainministeriössä (VM) julkisen talouden kestävyysvajearvion laadinnassa. Näin ollen selvityksessä käsitellään myös kestävyysvajearvion laadintaa siltä osin kuin se on tarpeen SOME-mallin tarkoituksenmukaisen käytön tarkastelussa. Kansaneläkelaitoksen ja Eläketurvakeskuksen pitkän aikavälin sosiaalimenojen kehitysarvioita käytetään tässä selvityksessä pääasiassa vertailulähteenä SOME-mallille.

Selvityksen tavoitteena on arvioida, onko Suomessa mm. sosiaali- ja terveyspoliittisten päätösten sekä kestävyysvajearvioiden perustana oleva tietopohja läpinäkyvä ja avoimesti kuvattu. Lisäksi tavoitteena on muodostaa kokonaiskuva sosiaalimenojen pitkän aikavälin kehitysarvioista sekä tuoda esiin mahdollisia kehittämiskohteita tietopohjan luotettavuuden lisäämiseksi ja olemassa olevan tiedon ja resurssien tehokkaammaksi hyödyntämiseksi.

Sosiaalimenoarviot vaihtelevat sisällöltään niiden näkökulman ja mallinnettavien muuttujien mukaan. Eri muuttujien vaikutukset sosiaalimenoihin voivat vaihdella sen mukaan, tarkastellaanko niitä pitkällä vai lyhyellä aikavälillä. STM:ssä ylläpidettävä ja käytettävä SOME-malli on sisällöltään laajin pitkän aikavälin sosiaalimenojen kehitysarvioita tuottavista malleista. Laskentakehikko sisältää perinteisesti sosiaaliturvaksi miellettyjen etuuksien lisäksi myös terveydenhuollon menot sekä työttömyysturvan ja eläkemenot. SOME-malli on kehitetty vuosina 2007–2009 STM:n asiantuntijoiden ja ministeriön ulkopuolisen yksityisen konsultin yhteistyönä. Laskentakehikko on rakenteeltaan selkeä ja jatkokehittämisen mahdollistava. Mallin kuvaus ja tekninen käyttöohje on perusteellinen ja yksityiskohtainen. Kuvausta ei kuitenkaan ole päivitetty, vaikka malliin on tehty lukuisia muutoksia sen käyttöönoton jälkeen.

Mallin tuottamalle analyysille ja mallin kehittämiselle edelleen on kysyntää. Esimerkiksi sosiaali- ja terveydenhuollon uudistus (sote) luo tarpeen tulevien sote-alueittaisten sosiaalimenojen kehitysarvioille. Koko sote-uudistuksen säästötavoite on laskettu suhteessa SOME-mallilla tuotettuun perusuraan. Tässä perusurassa aineiston kertymisen myötä tai muista syistä tapahtuvaa tarkentumista on syytä pystyä analysoimaan säännöllisesti, jotta sote-uudistuksella saavutettavat kustannussäästöt voitaisiin todeta ja analysoida läpinäkyvästi.

Julkisen taloudenhoidon pitkän aikavälin kestävyyttä mitattaessa ja siihen vaikuttavia politiikkapäätöksiä perusteltaessa viitataan usein valtiovarainministeriössä laadittuun kestävyysvajearvioon. SOME-malli on keskeisessä asemassa valtiovarainministeriön kestävyysvajearviossa, koska sen avulla laaditaan arviot ikäsidonnaisista menoista. Arviot ikäsidonnaisten menojen kehittymisestä laaditaan STM:n ja VM:n vapaamuotoisena yhteistyönä. Vastuiden jakautuminen tässä yhteistyöprosessissa jää epäselväksi, vaikkakin lopullinen vastuu koko kestävyysvajearviosta on VM:llä. Kestävyysvajearvion menetelmäkuvaus ikäsidonnaisten menojen osalta on yleispiirteinen ja läpinäkymätön.

SOME-mallilla tuotettuja skenaarioita tai herkkyysanalyysejä ei ole julkaistu säännöllisesti. Mallin tuottamaa analyysiä voitaisiin hyödyntää paremmin myös lyhyen aikavälin politiikan suunnittelussa. Systemaattinen tulosten julkaiseminen mahdollistaisi asiantuntijoiden keskinäisen vuoropuhelun ja lisäisi sosiaali- ja terveyspoliittisten päätösten sekä valtiovarainministeriön laatiman kestävyysvajearvion avoimuutta ja läpinäkyvyyttä sekä edesauttaisi mallin kehittämistä edelleen.

Malli on ollut käytännössä yhden henkilön osaamisen varassa STM:ssä. Lisäksi VM:ssä kaksi kestävyysvajearvion laadintaan osallistuvaa henkilöä käyttää mallia. SOME-mallin osalta muiden kuin VM:n kanssa ei juuri ole tehty yhteistyötä mallin kehittämisen jälkeen. Ministeriöiden ulkopuolella SOME-mallin käyttö on ollut vähäistä, lähinnä yksittäisten tutkijoiden satunnaiskäyttöä. Mallia voitaisiinkin hyödyntää nykyistä laajemmin asiantuntijoiden keskuudessa.

SOME-mallille kohdennetut resurssit eivät tällä hetkellä välttämättä riitä kysyntää vastaavaan mallin kehittämiseen ja tulosten säännönmukaiseen analyysiin.

Tarkastusviraston suositukset

1. STM:n tulee huolehtia SOME-mallin teknisen käyttöohjeen päivityksestä. Lisäksi SOME-mallilla tehdyistä skenaariolaskelmista on julkaistava säännöllisesti herkkyysanalyysejä sisältäviä raportteja.

2. STM:n tulee kehittää SOME-mallia huomioiden mm. sote-uudistuksessa syntyvät uudet tietotarpeet. STM:n on huolehdittava kehittämistyön ja säännöllisen analyysin edellyttämän resursoinnin riittävyydestä sekä asiantuntijayhteistyöstä muiden sosiaalimenojen kehitysarvioita tekevien ja niihin tietoa tuottavien organisaatioiden kanssa.

3. Kestävyysvajearvion laadintaprosessissa tapahtuva STM:n ja VM:n välinen yhteistyö ikäsidonnaisten menojen tuottamiseksi on kuvattava läpinäkyvästi. VM:n tulee laatia kestävyysvajearviosta perusteellinen ja läpinäkyvä menetelmäkuvaus sekä lisätä kestävyysvajearvion säännölliseen raportointiin herkkyysanalyysiä esimerkiksi sosiaalimenojen kehittymisen suhteen.