Tietojärjestelmähankintojen kustannusten ja hyötyjen suunnittelu ja seuranta

Tarkastusviraston kannanotot

Tarkastuksen tavoitteena oli selvittää, ennakoidaanko ja seurataanko valtionhallinnon tietojärjestelmäinvestointien kustannuksia ja hyötyjä tarkoituksenmukaisin menettelyin. Tarkastelun peruslähtökohdaksi oli tunnistettu, että tietojärjestelmien kehittäminen kytkeytyy yleensä laajempaan toiminnan kehittämisen kokonaisuuteen. Investoinnit toteutetaan käytännössä useimmiten hankkeina, jotka voivat sisältää useita peräkkäisiä tai rinnakkaisia hankintoja.

Tarkastuskohteina olivat oikeusministeriö, puolustusministeriö, sisäministeriö ja valtiovarainministeriö. Näiden ministeriöiden hallinnonaloilta käytiin läpi Puolustusvoimien, Hätäkeskuslaitoksen, Maahanmuuttoviraston, Valtiokonttorin, Verohallinnon sekä lisäksi sosiaali- ja terveysministeriön työsuojeluvalvonnan tietojärjestelmien kehittämisessä soveltamia käytäntöjä ja esimerkkihankkeita.

Tarkastuksessa havaittiin kehityskohteiden lisäksi useita hyviä käytäntöjä, joita voisi olla mielekästä jakaa kehitystyötä tekevien virastojen välillä. Samalla tunnistettiin ylipäänsä tarve virastojen väliselle yhteistyölle sekä nykyistä aktiivisemmalle hyvien käytäntöjen levittämiselle.

Tietojärjestelmäinvestointien alkuperäiset kustannusarviot ovat epätarkkoja, mutta kustannusten seuranta ja hallinta toimivat pääosin hyvin

Tietojärjestelmäinvestointien alkuperäiset kustannusarviot ylittyvät usein, mikä ei ole vain valtionhallinnon tai julkisen sektorin ongelma vaan koskee yleisemminkin tietojärjestelmiin liittyvää kehittämistä. Tarkastushavaintojen perusteella keskeisiä syitä kustannusarvioiden pettämiseen on ensinnäkin se, että valmisteluvaiheessa käsitys kehitettävästä kokonaisuudesta on vielä puutteellinen tai jäsentymätön. Toiseksi kehittämisen aikana kohdatut ongelmat voivat johtaa arvioitujen kehityskustannusten kasvuun.

Investointipäätöksiä varten laadituissa määrärahaesityksissä ja niiden perusteluissa tulisi tuoda selkeästi esille, onko kustannusarvio vain suuntaa antava vai perustuuko se esimerkiksi tarkempaan toiminnallisen laajuuden määrittelyyn. Tällöin päätöksentekijöillä olisi edellytykset arvioida kustannusarvion luotettavuutta ja sen pitävyyden todennäköisyyttä. Kehityshankkeiden toteutuksen aikana edistymisen seurannan ja riskienhallinnan käytäntöjen tulee mahdollistaa reagointi mahdollisiin kustannuksia lisääviin ja muihin ongelmiin hyvissä ajoin ennen riskien realisoitumista.

Tarkastuksessa havaittiin, että toteutuneita kehityskustannuksia seurataan ja kustannusennusteita laaditaan säännöllisesti. Myöskään tietojärjestelmien käytön ja ylläpidon aikaisten kustannusten hallinnassa ei tarkastuksessa havaittu merkittäviä ongelmia.

Investointien valmisteluvaiheessa laaditut hyötyarviot ovat puutteellisia ja toteutuneiden hyötyjen seuranta satunnaista

Tarkastushavaintojen perusteella tietojärjestelmiin tehtävillä investoinneilla tavoiteltavia hyötyjä seurataan vain satunnaisesti. Pohja hyötyjen seurannalle luodaan jo investointeja valmisteltaessa, mutta alkuvaiheessa laaditut hyötykuvaukset jäävät usein puutteellisiksi eivätkä tue myöhemmissä vaiheissa tehtävää seurantaa. Tavoiteltavia hyötyjä olisi syytä pitää vahvasti esillä koko hankkeen ajan ja niihin liittyviä arvioita tulisi päivittää tarvittaessa, erityisesti merkittävissä muutostilanteissa. Hallinnon sisäisten tehokkuus-ja tuottavuushyötyjen lisäksi hankkeilla tavoitellaan myös ulkoisille asiakkaille näkyviä hyötyjä ja vaikuttavuutta.

Hyötyjen seurannan kehittymättömyys voi johtua siitä, ettei virastoilla ole seurantaan erityisiä kannusteita tai velvoitteita. Esimerkiksi ns. tuottavuusrahoitusta saaneilta hankkeilta ei ole käytännössä edellytetty hyötyjen toteutumisen raportointia. Toteutuvia hyötyjä olisi tärkeää seurata, koska investointeja on alun perin perusteltu tavoiteltavilla hyödyillä. Hyötyjen arvioinnissa ja mittaamisessa tulee kuitenkin huomioida tarkoituksenmukaisuus, koska hyötyjen mittaaminen ja todentaminen ei ole yksiselitteistä. Kaiken kaikkiaan kehityshankkeiden johtamisessa tulee pyrkiä mahdollistamaan ja tukemaan investoinneilla tavoiteltavien hyötyjen toteutumista.

Käytössä olevat talouden suunnitteluprosessit eivät tue tietojärjestelmien kehittämisessä sovellettavia menetelmiä

Toiminnan ja tietojärjestelmien kehittämistä suunnitellaan tyypillisesti kalenteriin ja talousarvioprosessiin sidotun vuosikellon mukaisesti. Prosessi on sinänsä vakiintunut ja luo raamit investointien suunnittelulle, mutta samalla se lähtee perinteisestä ajattelusta, jonka mukaan kustannuksia voidaan arvioida jokseenkin tarkasti ennen hankkeen toteutusta – jopa vuosia etukäteen. Tämä ajattelutapa on vieras kehittämisessä nykyisin yhä enemmän sovellettaville ketterille toimintatavoille ja menetelmille, jotka korostavat etukäteen tehtävän tarkan suunnittelun sijaan jatkuvaa priorisointia ja ohjausta ja niiden avulla saavutettavaa joustavuutta.

Nykyinen budjetointiprosessi ei ole suoranainen este ketterälle kehittämiselle, koska virastoissa ketteriä menetelmiä on kyetty soveltamaan menestyksellisesti. Kuitenkaan prosessi ei ainakaan kannusta ketteryyteen. Uudentyyppiset kehittämismenetelmät eivät tee esimerkiksi hankkeiden esisuunnittelu- ja valmisteluvaiheita tarpeettomiksi, mutta vaiheiden sisällössä painottuvat osin erilaiset näkökohdat kuin perinteisemmässä projektimallissa. Sen vuoksi myös talouden suunnitteluprosessien tulisi nykyistä paremmin huomioida kehittämisen uudistuvat käytännöt. Samalla tulee varmistaa organisaatioiden kyvykkyys uudentyyppiseen kehittämiseen, joka voi vaatia esimerkiksi johtamiselta tiiviimpää ohjausta ja päätöksentekoa kuin perinteiset toimintamallit.

Tarkastusviraston suositukset

Tarkastusvirasto suosittaa, että

1. tietojärjestelmäinvestointien avulla tavoiteltavia hyötyjä pidetään nykyistä näkyvämmin esillä. Ensi vaiheessa valtiovarainministeriön olisi luotava toimivat hyötyjen seurantakäytännöt vähintään ns. tuottavuusrahoitusta saaneille kohteille.

2. ministeriöt varmistavat, että virastojen tietojärjestelmäinvestointien päätöksentekoa varten tuottamissa valmisteluaineistoissa tuodaan selkeästi esille, mihin esitetyt kustannusarviot perustuvat ja kuinka tarkkoina niitä voidaan pitää.

3. valtiovarainministeriö arvioi yhdessä muiden ministeriöiden kanssa investointien rahoitukseen ja budjetointiin liittyvää taloussuunnittelun ja -seurannan prosessia ja luo siihen osatekijöitä tai toimintamalleja, jotka tukevat toiminnan ja tietojärjestelmien kehittämisessä sovellettavia menetelmiä.

4. valtiovarainministeriö vahvistaa ja edistää puitteita ja yhteisiä toimintatapoja, joilla kannustetaan virastoja toiminnan ja tietojärjestelmien kehittämiseen liittyvien hyvien käytäntöjen jakamiseen. Jaettavat kokemukset voivat liittyä esimerkiksi kustannus-hyötyarvioihin, investointien toteutus-, ohjaus- ja yhteistyömalleihin, hankintamenettelyjen soveltamiseen ja riskienhallinnan käytäntöihin.