Tarkastuksen tavoitteena oli selvittää, miten kokonaistase- tai konserniraportointia on kehitetty ja miten kehittämistyössä on huomioitu eduskunnan tietotarve ja siihen liittyvät kansainväliset suositukset.
Tarkastusviraston kannanotot
Valtion varojen, velkojen ja vastuiden hallinta ja raportointi on nykyisin hajanaista. Kokonaiskuvaa valtion taloudellisesta asemasta on vaikea muodostaa. Valtion kokonaistase tai konsernitase voisi antaa kokonaisvaltaisemman ja talousarviotaloutta laajemman kuvan valtion taloudellisesta asemasta.
Tarkastuksen tavoitteena oli selvittää, miten kokonaistase- tai konserniraportointia on kehitetty ja miten kehittämistyössä on huomioitu eduskunnan tietotarve ja siihen liittyvät kansainväliset suositukset.
Hallituksen vuosikertomus ei anna riittävää kokonaiskuvaa valtion taloudellisesta asemasta
Talousarviolain mukaan hallituksen vuosikertomuksessa tulee antaa oikeat ja riittävät tiedot muun muassa valtion taloudellisesta asemasta. Hallituksen vuosikertomuksessa kuvataan valtion erilaisia varoja, velkoja ja vastuita. Tiedot on kuitenkin esitetty hajanaisesti. Näiden tietojen perusteella ei ole mahdollista muodostaa kokonaiskuvaa valtion taloudellisesta asemasta.
Valtiovarainministeriön katsaus valtion taloudellisiin vastuihin ja riskeihin antaa valtion taloudellisesta asemasta läpinäkyvämmän ja tiiviimmän kokonaiskuvan kuin hallituksen vuosikertomus.
Valtion kokonaistaseen kehitystyö ei ole edennyt
Valtiovarainministeriö asetti vuosina 2009 ja 2010 kolme työryhmää pohtimaan valtion konsernitaseen ja tasehallinnan kehittämistä. Työryhmien esittämät konsernitasetta ja tasehallintaa koskevat suositukset ovat toistaiseksi jääneet toteutumatta. Tarkastushavaintojen mukaan valtiovarainministeriön työryhmien suositusten eteneminen on kaatunut käytännössä kahteen seikkaan. Ensiksikin talousarviolakia on tulkittu siten, että se ei vaadi vuosikertomukseen kokonaistaseen tai konsernitaseen muodostamista. Konsernitaseen hyödynnettävyys on koettu kyseenalaiseksi; konsernitaseesta saatavaa hyötyä sen vaatimaan työhön nähden on pidetty liian vähäisenä. Konsernitaseelle asetettujen tavoitteiden toteutumista, mukaan lukien valtion toiminnan ohjaamista taseen avulla, ei ole pidetty täysin realistisena.
Kokonaistasetta koskevaa kehittämistyötä tulee jatkaa
Tarkastusvirasto katsoo, että kokonaistase auttaisi hahmottamaan paremmin valtion taloudellisen aseman kokonaisuutta ja antaisi siitä läpinäkyvämmän kuvan. Samalla on kuitenkin tärkeää erotella erilaiset vastuut sekä arvioida niihin liittyviä riskejä. Valtiovarainministeriön tuoreet, vuonna 2015 julkaisemat raportit valtion vastuista ja niihin liittyvistä riskeistä ovat askel oikeaan suuntaan. Lisäksi valtiovarainministeriön vireillä olevat kehityshankkeet kokonaistaseen kehittämiseksi ja taseen ulkopuolisten vastuiden seurannan kehittämisestä ovat myönteisiä signaaleja. Tarkastusvirasto pitää perusteltuna jatkaa valtion kokonaistasetta koskevaa kehittämistyötä.
Kansainväliset suositukset puoltavat kokonaistasetta
OECD ja IMF ovat antaneet omia suosituksiaan siitä, miten valtioiden taloudellisesta asemasta tulisi raportoida. Suosituksissa kannatetaan kokonaistase- ja konsernitasetarkasteluja, joissa valtion taloudellista asemaa kuvattaisiin kaikkien varojen, velkojen ja vastuiden osalta kokonaisvaltaisesti, avoimesti ja läpinäkyvästi.
Eduskunta on puolestaan esittänyt kokonaistasetarkastelujen lisäksi kokonaisvaltaista ja oikea-aikaista informointia vastuista. Eduskunta on myös pohtinut mahdollisuutta ottaa rahastot talousarviotalouden piiriin sekä edellyttänyt parempaa raportointia valtion erityistehtäväyhtiöistä.
Tarkastusvirasto pitää näitä pyrkimyksiä tarkoituksenmukaisina. Jotta kokonaistase tai konsernitase antaisi kokonaiskuvan valtion taloudellisesta asemasta, tulisi tarkastelu tehdä läpinäkyvästi. Esimerkiksi laskelmien sisältöä tulisi avata ja erilaisia velkoja ja vastuita tulisi kuvata sanallisesti, ei pelkkinä numeroina.
Rahastojen ja yhtiöomistusten raportointi ei ole läpinäkyvää
Rahastojen ottaminen talousarviotalouden piiriin ei ole edennyt, vaikka verotulojen kohdentaminen on budjetointiperiaatteiden vastaista. Rahastomallia on perinteisesti puollettu sillä perusteella, että se mahdollistaa nopean reagoinnin tarvittaessa. Toisaalta nettobudjetointi talousarviotaloudessa antaa tiettyä joustavuutta äkillisissä tilanteissa, mikäli rahastoja sulautettaisiin talousarviotalouteen. Tarkastusvirasto on suosittanut aiemmissa kannanotoissaan rahastojen ottamista kehysjärjestelmän piiriin.
Tarkastusvirasto katsoo, että valtion yhtiöomistusten osalta raportointi on viime vuosina hieman parantunut. Analyyttista kokonaiskuvaa valtion omistamien yhtiöiden taloudellisesta asemasta ei kuitenkaan pystytä muodostamaan hallituksen vuosikertomuksen perusteella. Analyysi painottuu yksittäisiin yhtiöihin, mutta johtopäätökset kokonaisuudesta puuttuvat.
Tarkastusviraston suositukset
Tarkastuksen perusteella tarkastusvirasto suosittaa seuraavaa:
Valtion kokonaistaseen muodostamista tulee edistää, jotta valtion taloudellisesta asemasta muodostuisi kokonaisvaltainen kuva. Kehitystyössä tulee kiinnittää huomiota sekä kustannuksiin että hyötyihin. Esimerkiksi talousarviotalouden, rahastojen ja liikelaitosten yhdistetty tase kuvaisi ”ydinvaltion” taloudellista asemaa.
Raportointia valtion yhtiöomaisuudesta tulee yhtenäistää, jotta valtio-omisteisten yhtiöiden taloudellisesta asemasta tulisi selkeämpi kokonaiskuva.
Hallituksen vuosikertomuksen tilinpäätöksen liitteen 7 yhteydessä tulee esittää listaamattomien yhtiöiden osakkeiden yhteenlaskettu arvioitu markkina-arvo (käypä arvo). Tällöin liitetieto antaa oikeamman kuvan valtion osakeomistusten kokonaisarvosta.
Hallituksen vuosikertomuksen kuvausta valtion taloudellisesta asemasta tulee parantaa. Valtion varojen, velkojen ja vastuiden kokonaisuus tulee käydä avoimesti ja läpinäkyvästi ilmi.
Rahastojen ottamista kehysjärjestelmän piiriin tulee edistää määrätietoisesti.
