Valtion maksupolitiikka

Tarkastusviraston kannanotot

Valtion maksupolitiikan toimivuudella on merkitystä siinä, miten palvelujen tuottamisen rahoitusvastuuta jaetaan kaikkien veronmaksajien ja palvelujen käytöstä maksavien asiakkaiden kesken. Viime vuosikymmeninä on toteutettu useita uudistuksia, jotka ovat vaikuttaneet valtion maksupolitiikkaan, kuten suoritetuotannosta kertyvien maksutulojen määrään, maksutulojen hallinnointiin ja budjetointikäytäntöihin.

Tarkastuksen kohteena oli valtion maksupolitiikka ja tarkastuksen tavoitteena oli selvittää, onko maksujen käyttö ohjaus- ja rahoitusvälineenä läpinäkyvää sekä tuloksellista.

Valtion maksupolitiikkaselvitykset ajantasaistettava

Hallinnonaloilla on laadittu maksupolitiikkaa koskevia selvityksiä 2000-luvun puolivälin tietämillä. Selvityksissä on ongelmalähtöisesti ja ratkaisuhakuisesti käsitelty maksullistamis- ja hinnoitteluperiaatteiden soveltamista hallinnonalan virastojen ja laitosten suoritetuotantoon. Selvityksillä on ollut selvä ohjaava vaikutus maksupolitiikkatoimenpiteisiin. Tarkastuksen perusteella myös muu ministeriöiden maksullista toimintaa koskeva ohjaus on pääsääntöisesti ollut riittävää.

Kun organisaatiot, suoritteiden tuotanto- ja luovutustavat sekä toimintaympäristö ovat kuitenkin voimakkaasti muuttuneet viimeksi kuluneiden 10–15 vuoden aikana, on perusteltua, että jokaiselle hallinnonalalle tehdään ajan tasalla oleva maksupolitiikkaa koskeva selvitys asianomaisen ministeriön ohjauksessa. Selvityksissä tulisi arvioida myös erityismaksulainsäädännön ja veronluonteisia tuloja koskevien säädösten ajanmukaisuus sekä tutkia mahdollisuudet yksinkertaistaa ja vähentää säädöksiä niiltä osin kuin valtion yleinen maksuperustelaki on riittävä maksullisuuden perusteena.

Valtion kokonaisetu tulee ottaa huomioon maksupolitiikan toimeenpanossa

Lainsäädännössä edellytetään valtion kokonaisedun huomioon ottamista. Tarkastuksessa havaittiin, että maksullista toimintaa harjoittavan viranomaisen näkemys ei aina ole sama kuin valtion kokonaisetu, etenkään jos kyse on liiketaloudellisesta toiminnasta. Joissakin tilanteissa viranomaiset kilpailevat samoista asiakkaista tai saatavilla olevasta rahoituksesta. Siksi on aihetta selvittää, miten valtion kokonaisedusta huolehditaan useaa hallinnonalaa koskevissa asioissa. Eräänä mahdollisuutena voi olla valtioneuvoston yhteistä maksupolitiikkaa koskeva periaatepäätös.

Myös strategioiden yhteys maksupolitiikkaan on usein epäselvä ja jäsentymätön. Periaatepäätöksellä olisi mahdollista saavuttaa parempi koordinaatio muihin periaatepäätöksiin ja strategioihin nähden sekä tukea ja vahvistaa hallinnonalojen maksupolitiikkaa ja sen  soveltamista käytäntöön.

Valtion maksullisen toiminnan kokonaisuutta ei tunneta

Tarkastuksessa havaittiin, että kokonaiskuvan saaminen maksullisesta toiminnasta talousarvion avulla on vaikeaa. Valtiokonttori on laatinut valtion maksullisesta toiminnasta selvityksiä, joiden avulla saa kokonaiskäsityksen valtion maksullisesta toiminnasta. Kyseinen Valtiokonttorin selvitys on ollut ainoa vuosittain toistuva viranomaisjulkaisu, joka sisältää poikkihallinnollista analyysiä valtion maksutuotoista ja myös kirjanpitoyksikkötason tietoja. Tarkastushavaintojen perusteella selvityksen kaikkia mahdollisuuksia ei ole hyödynnetty. Selvitys tulisi saada näkyvämmin esille ja kiinteämmin liitetyksi talousarviovalmistelun yhteyteen. Selvitys helpottaisi eduskunnan valiokuntien tiedonsaantia ja sitä kautta turvaisi eduskunnan budjettivaltaa.

Yhteisrahoitteiseen toimintaan liittyy ongelmia

Tarkastushavaintojen mukaan maksuperustelainsäädännön tulkinta on ollut ongelmallista maksullisen toiminnan ja yhteisrahoitteisen taikka muun yhteistoiminnan välillä. Tämän takia yhteisrahoitteista toimintaa ja kustannusten korvaamista koskevia periaatteita tulisi selventää, erityisesti suhteessa valtion maksuperustelain mukaiseen maksulliseen toimintaan.

Kirjanpitoyksiköissä on erilaisia käytäntöjä

Tarkastuksessa todettiin, että maksujen ja hintojen tunnettuus perustuu erilaisiin käytäntöihin, mutta ne ovat jossain määrin perusteltavissa erilaisilla toimintaympäristöillä ja suoritetuotantotavoilla. Samoin kustannuslaskennassa todettiin vaihtelevia käytäntöjä. Käytännössä kirjanpitoyksiköt ovat joutuneet ratkaisemaan kustannuslaskennan kysymyksiä omatoimisesti.

Tarkastuksen perusteella on aihetta yhdenmukaistaa maksullisen toiminnan kustannuslaskennan periaatteita. Myös rajanveto julkisoikeudellisten ja markkinasuoritteiden välillä yksittäistapauksissa ei aina ollut selvä. Perusteet yhdenmukaiseen käytäntöön korostuvat silloin, kun suoritetuotannon rakenteet tai itse suoritteet ovat toistensa kaltaisia.

Tarkastusviraston suositukset

Tehdyn tarkastuksen perusteella tarkastusvirasto suosittaa seuraavaa:

1. Päivitettäessä ja laadittaessa maksupolitiikkaselvityksiä tulee arvioida myös erityismaksulainsäädännön ja veronluonteisia tuloja koskevien säädösten ajanmukaisuus sekä tutkia mahdollisuudet yksinkertaistaa ja vähentää säädöksiä. Mikäli hallinnonalalla ei ole aikaisemmin tehtyä maksupolitiikkaselvitystä, tulee harkita tarve toiminnan kokonaisarvioinnille ja ministeriön johdolla tehtävälle maksupolitiikkaselvitykselle.

2. Valtion kokonaisedusta tulee huolehtia, vaikka ministeriöille sekä valtion virastoille ja laitoksille on tarkoituksellisesti jätetty päätösvaltaa maksullisen toimintansa suhteen. Koordinaatiota tarvitaan erityisesti talousarviovalmistelussa, kun suoritetuotannon rakenteet tai itse suoritteet ovat eri hallinnonaloilla toistensa kaltaisia.

3. Valtiovarainministeriön ja Valtiokonttorin tulee tuottaa talousarviovalmisteluun analyyttistä tietoa valtion maksullisesta toiminnasta eduskunnan ja valiokuntatyöskentelyn tietotarpeiden täyttämiseksi.

4. Valtiovarainministeriön tulee selvittää, missä määrin yhteisrahoitteista toimintaa ja kustannusten korvaamista koskevia periaatteita on tarpeen tarkentaa sekä täsmentää rajanvetoa julkisoikeudellisten ja markkinasuoritteiden välillä.

5. Valtiokonttorin tulee jatkaa kustannuslaskennan kehittämistä ja selvittää, missä määrin on tarpeen yhdenmukaistaa maksullisen toiminnan kustannuslaskennan periaatteita. Tämän työn perusteella tulee antaa tarvittavat määräykset ja ohjeet kustannuslaskennan periaatteiden yhdenmukaistamiseksi.