Valtion pääomasijoitustoiminta

Tarkastusviraston kannanotot

Pääomasijoitustoiminta alkoi Suomessa 1980-luvulla ja on sittemmin laajentunut ripeästi: Vuonna 2014 suomalaisiin yrityksiin tehtiin pääomasijoituksia bruttokansantuotteeseen suhteutettuna kuudenneksi eniten kaikista EU- ja euromaista. Aikaisen vaiheen pääomasijoituksia Suomessa tehtiin Ruotsin jälkeen toiseksi eniten. Myös valtiosta on tullut merkittävä pääomasijoittaja.

Tarkastuksessa selvitettiin, tukevatko valtion pääomasijoitustoiminnan ohjaus ja tuloksellisuuden seuranta toiminnan tavoitteiden saavuttamista. Tarkastus on kohdistunut työ- ja elinkeinoministeriöön ja kolmeen sen hallinnonalalla pääomasijoitustoimintaa harjoittavaan yhtiöön: Suomen Teollisuussijoitus Oy:hyn, Finnvera Oyj:hin ja Tekes Pääomasijoitus Oy:hyn. Finnveran pääomasijoitustoiminta on päätetty lopettaa siirtymäkauden jälkeen ja Tekesin pääomasijoitustoiminta on alkanut vasta vuonna 2014, joten tarkastuksen pääpaino on ollut Suomen Teollisuussijoituksessa.

Valtion ja julkisen sektorin osuus pääomasijoituksista on suuri

Valtio luo yleisiä edellytyksiä pääomasijoitustoiminnalle mutta toimii samalla myös merkittävänä pääomasijoittajana: yksistään Suomen Teollisuussijoitus Oy:n oma pääoma (597 milj. €) oli vuoden 2014 lopussa noin 10 % suomalaisten pääomasijoitusyhtiöiden hallinnoimien varojen yhteenlasketusta määrästä (5,9 mrd. €). Suomelle onkin tyypillistä paitsi eurooppalaisittain runsas pääomasijoittaminen myös julkisen sektorin suuri osuus sijoituksista: Suomessa julkisen sektorin osuus pääomasijoituksista oli vuosina 2008–2012 noin kaksinkertainen verrattuna eurooppalaiseen keskiarvoon, kun Suomea ja kahdeksaa muuta Euroopan maata verrattiin Teollisuussijoituksen evaluoinnissa vuonna 2014. Suomessa julkisen sektorin osuus oli verrokkeja suurempi kaikissa sijoitusvaiheissa.

Valtion pääomasijoitusyhtiöiden taloudelliset tulokset ovat yleensä olleet melko vaatimattomia. Suomen Teollisuussijoituksen oman pääoman tuotto on ollut 1 % ja sijoitetun pääoman tuotto 2 % sen koko toiminta-ajalta 1995–2014. Finnvera Oyj:n tytäryhtiöistä Veraventure Oy:n toiminta on ollut useimpina vuosina voitollista mutta Aloitusrahasto Vera Oy:n joka vuosi tappiollista. Valtio on antanut joka vuosi anteeksi Aloitusrahasto Veran pääomittamiseen myöntämiään pääomalainoja.

Pääomitusten tarvetta tulisi arvioida huolellisesti

Useissa rahoitusmarkkinoita ja valtion yritysrahoitusta käsitelleissä selvityksissä ja evaluoinneissa on 2010-luvulla esitetty valtion pääomasijoituksiin enintään pieniä lisäyksiä tai lisäpanostuksista pidättäytymistä. On myös pidetty mahdollisena, että valtion sijoitustoiminta vääristää markkinoita. Valtio on kuitenkin tehnyt lukuisia uusia, erisuuruisia rahoituspäätöksiä, jotka ylittävät selvästi raporteissa esitetyt lisäystarpeet. Eniten valtio on lisännyt rahoitustaan Teollisuussijoitukselle, vaikka sitä koskeneessa arvioinnissa suositeltiin lisäpääomitusten asemasta yhtiön olemassa olevien pääomien tehokkaampaa käyttöä.

Tarkastuksen perusteella valtion lisäpääomitusten perusteeksi tarvittaisiin kokonaisvaltainen selvitys yritysten rahoitustarpeista, pääomamarkkinoiden toimivuudesta sekä niissä mahdollisesti havaituista, yksilöidyistä puutteista. Valtion sijoitustoiminnan osalta on syytä selvittää sen mahdolliset markkinoita vääristävät vaikutukset sekä sijoitusten ohella valtion käytettävissä olevat muut keinot edistää pääomamarkkinoita.

Pääomasijoitustoimintaa koskevien hallituksen esitysten perustelut ovat yleisluonteisia

Tarkastuksen perusteella hallitusten eduskunnalle antamille, valtion pääomasijoitusyhtiöitä ja niiden toimintaa koskeneille lakiesityksille ovat olleet tyypillisiä niukat yleisluonteiset kuvailut nykytilan ongelmista, muutostarpeista ja esitysten vaikutuksista pääomamarkkinoihin ja yritystoimintaan. Pääomasijoitusmarkkinoiden toimivuudesta sekä väitetyistä markkinapuutteista ja niiden merkittävyydestä on esitysten perusteella vaikea saada käsitystä. Tyypillistä on ollut keskittyminen valtion omiin pääomasijoituksiin ainoana keinona vastata kulloiseenkin tarpeeseen. Esityksissä ei ole arvioitu valtion tarjoamaa muuta yritysrahoitusta taikka valtion muita keinoja vaikuttaa yritysten ja pääomamarkkinoiden toimintaan. Esityksillä on nähty vain myönteisiä vaikutuksia eikä mahdollisia ei-toivottuja tai kielteisiä vaikutuksia ole käsitelty.

Vaikuttavuutta on selvitetty ja joihinkin toimenpiteisiin on jo ryhdytty

Työ- ja elinkeinoministeriö on teettänyt säännöllisesti arviointeja hallinnonalansa virastoista ja yhtiöistä. Teollisuussijoituksen arvioinnissa yhtiön vaikuttavuutta on luonnehdittu merkittäväksi. Tulosten käyttökelpoisuutta heikentää se, ettei käytetyillä menetelmillä voida osoittaa yhtiön toiminnan ja väitettyjen vaikutusten syy-seuraussuhdetta. Vaikuttavuuden luotettava arviointi edellyttäisi menetelmiin panostamisen lisäksi sitä, että selvitetään vaikutusten pysyvyys sijoituksen päättymisen jälkeen ja kiinnitetään huomiota myös toiminnan ei-tavoiteltuihin vaikutuksiin.

Työ- ja elinkeinoministeriö on ottanut huomioon arvioinnin suosituksia ohjatessaan yhtiön toimintaa ja siten pyrkinyt lisäämään yhtiön toiminnan vaikuttavuutta. Tätä kehittämistyötä sen on tarkoitus edelleen jatkaa.

Teollisuussijoituksella oli likvidejä varoja vuoden 2014 lopussa 242 miljoonaa euroa, ja yhtiön mukaan niiden tarkoituksena on turvata maksuvalmius yhtiön antamiin sijoitussitoumuksiin. Maksamattomia sijoitussitoumuksia yhtiöllä oli vuoden 2014 lopussa yhteensä 256 miljoonaa euroa. Yhtiö on maksanut sijoitussitoumuksia vuosittain 40–60 miljoonaa euroa, ja yhtiössä niiden määrää on pidetty kohtalaisen ennustettavana. Arvioinnissa katsottiin, että yhtiö voisi käyttää olemassa olevia pääomiaan ja myös likvidejä varojaan huomattavasti tehokkaammin ja tehdä niillä tarvittavat uudet pääomasijoitukset. Ministeriön mukaan suositus yhtiön olemassa olevien pääomien tehokkaammasta käytöstä kohdistuu ensisijaisesti yhtiön johdon ja hallituksen toimialueelle eikä siten edellytä ministeriöltä erityisiä toimenpiteitä.

Suomen Teollisuussijoituksen kohdeyrityksistä yli puolet on ulkomaisia

Teollisuussijoituksen tehtävä on edistää erityisesti suomalaista pientä ja keskisuurta yritystoimintaa, joten tietoa sen rahoittamien yritysten koti- tai ulkomaisuudesta voidaan pitää olennaisena. Teollisuussijoituksen vuosikertomuksen ja muun viestinnän mukaan sillä on ollut vuonna 2014 suoria sijoituksia 66 yhtiössä ja kohderahastojen kautta 544 yhtiössä eli yhteensä 610 yhtiössä. Se, minkä verran kohdeyrityksistä on koti- ja minkä verran ulkomaisia, ei käy ilmi, ei myöskään se, miten yhtiön sijoittamien varojen määrä jakautuu koti- ja ulkomaisiin kohdeyrityksiin.

Tarkastuksessa yhtiöltä erikseen pyydetyn tiedon mukaan 610 kohdeyrityksestä ulkomaisia on ollut 341 (56 %) ja kotimaisia 269 (44 %).

Ulkomaisiin rahastoihin sijoittaminen edellyttää suomalaista intressiä

Teollisuussijoitus voi siitä annetun lain mukaan tehdä sijoituksia ulkomaisiin rahastoihin ja kohdeyrityksiin edellyttäen, että niiden toiminta edistää taloudellista kehitystä Suomessa. Lain perusteluissa ulkomaille sijoittamisella tarkoitettiin Suomen rajojen ulkopuolelle tehtäviä sijoituksia; tällaista maantieteelliset rajat ylittävää sijoitustoimintaa pidettiin välttämättömänä pääomamarkkinoiden kehittymiselle. Laissa taikka voimassa olevassa valtioneuvoston asetuksessa ei ole säännöksiä siitä, mitä pidetään ulkomaisena rahastona, vaikka kyse on lain täytäntöönpanon kannalta olennaisesta seikasta. Sääntelyn merkitystä korostaa pääomasijoitustoiminnan lisääntyvän kansainvälistymisen ohella myös se, että ulkomaisen rahaston tulkinta ei ole vakiintunut. Aiemmin ulkomaisena on pidetty rahastoja, joiden hallinnointiyhtiö on rekisteröity ulkomailla, mutta ministeriön uusimman kannan mukaan rahaston ulkomaisuus arvioidaan Baltiassa ja Pohjoismaissa sijaitsevissa rahastoissa tarkoituksenmukaisuussyistä sijoituksen laadun perusteella. Muualla ulkomailla sijaitsevissa rahastoissa tätä perustetta ei ole tarkoitus käyttää.

Ulkomaille sijoittaminen edellyttää suomalaista intressiä, josta hallituksen esityksen mukaan oli tarkoitus antaa tarkemmat valtioneuvoston säännökset. Käytännössä suomalaisen intressin määrittelyä on tehty myös yhtiössä, vaikka suomalainen intressi on perusteena nimenomaan valtion osallistumiselle toimintaan.

Tarkastusviraston suositukset

Tarkastusvirasto suosittaa, että työ- ja elinkeinoministeriö

1. selvittää ja yksilöi mahdolliset pääomamarkkinoiden puutteet ja arvioi samalla rahoituksen ohella myös valtion muut keinot edistää pääomamarkkinoiden toimivuutta

2. pääomasijoitusyhtiöiden toiminnan vaikuttavuutta arvioidessaan kiinnittää huomiota käytettävien menetelmien luotettavuuteen ja selvittää tavoiteltujen vaikutusten ohella myös ei-toivotut vaikutukset sekä vaikutusten pysyvyyden sijoituksista irtaantumisen jälkeen

3. huolehtii siitä, että valtioneuvoston asetuksella annetaan säännökset siitä, mitä pidetään ulkomaille sijoittamisena ja mitä ulkomaille sijoittamiselta edellytetään (ns. suomalainen intressi).