Kestävää kasvua biotaloudesta – Suomen biotalousstrategia valmisteltiin poikkihallinnollisesti, ja valmisteluun otettiin mukaan myös sidosryhmiä laajasti. Valmistelu loi melko hyvät edellytykset saavuttaa strategian tavoitteet toimeenpanon aikana. Tarkastuksessa havaittiin kuitenkin myös kehityskohteita. Esimerkiksi strategiavaihtoehtoja ei kartoitettu systemaattisesti eikä niitä vertailtu. Lisäksi strategian toimeenpanon riskejä arvioitiin ja niiden käsittelyä suunniteltiin puutteellisesti.
Tarkastusviraston kannanotot
Biotalouteen on panostettu Suomessa viime vuosina voimakkaasti: pääministeri Sipilän hallituksen ohjelman painopistealueelle Biotalous ja puhtaat ratkaisut on kohdennettu 323 miljoonaa euroa vuosille 2016–2018. Painopistealueen kärkihankkeet perustuvat osittain valtioneuvoston toukokuussa 2014 hyväksymään strategiaan Kestävää kasvua biotaloudesta – Suomen biotalousstrategia.
Tarkastuksen tavoitteena oli arvioida, valmisteltiinko Suomen biotalousstrategia julkisuusperiaatetta ja hyvän hallinnon periaatteita noudattaen siten, että valmistelulla luotiin edellytykset saavuttaa strategian tavoitteet toimeenpanon aikana.
Tarkastuksessa muodostuneen kokonaiskäsityksen mukaan valmistelulla luotiin melko hyvät edellytykset saavuttaa strategian tavoitteet.
Valmistelu organisoitiin tarkoituksenmukaisesti
Biotalousstrategian kaltaisen poliittisen strategian valmistelun yhtenä keskeisenä tavoitteena on, että strategiasta saavutetaan laaja poliittinen yhteisymmärrys, mikä edesauttaa yli hallituskausien jatkuvaa strategian toimeenpanoa. Poliittisen yhteisymmärryksen saavuttamista edistää mahdollisimman laaja ministeriöiden ja sidosryhmien osallistuminen valmisteluun. Laajapohjainen valmistelu myös sujuvoittaa toimeenpanoa, koska osapuolten erilaiset näkemykset ja mahdolliset ristiriidat on voitu sovittaa yhteen jo valmistelun aikana.
Suomen biotalousstrategia valmisteltiin laajapohjaisessa, työ- ja elinkeinoministeriön asettamassa hankkeessa. Valmistelussa olivat lisäksi mukana valtioneuvoston kanslia, maa- ja metsätalousministeriö, ympäristöministeriö, opetus- ja kulttuuriministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö ja valtiovarainministeriö ja niiden hallinnonalat sekä VTT ja Sitra. Tarkastuksen perusteella kaikki strategian kannalta keskeiset ministeriöt olivat mukana valmistelussa.
Sidosryhmät kutsuttiin laajasti mukaan valmisteluun: Biotaloutta edustavia sidosryhmiä kuultiin viidessä työpajassa, kolmessa alueellisessa biotalousfoorumissa ja kahdeksassa toimialatapaamisessa. Lisäksi sidosryhmien ja kansalaisten oli mahdollista esittää näkemyksiään Otakantaa.fi-sivustolla ja Biotalous.fi-sivustolla.
Biotalousstrategian poikkihallinnollinen valmistelu ja laaja sidosryhmien mukaan ottaminen on julkisuusperiaatteen ja hyvän hallinnon periaatteiden mukainen käytäntö. Tällainen valmistelutapa on erityisen tärkeä, kun valmistellaan laajoja strategioita ja ohjelmia.
Tarkastushavaintojen perusteella valmistelua johdettiin hyvin.
Valmisteluhankkeen dokumentit arkistoitiin puutteellisesti
Keskeisten dokumenttien toimiva arkistoiminen parantaa valtionhallinnon toimien läpinäkyvyyttä ja mahdollisuuksia strategioiden ja ohjelmien jälkiarviointiin. Keskeisinä dokumentteina voidaan pitää hankehallinnon dokumenttien lisäksi myös valmisteluorganisaation elinten kokouspöytäkirjoja tai -muistioita.
Tarkastuksessa havaittiin puutteita valmisteluhankeen dokumenttien arkistoinnissa tai arkiston käytettävyydessä: hankeorganisaation johto- ja työryhmän kokousmuistioita ei löytynyt arkistosta tarkastuksen aikana.
Lähtötilannetta kartoitettiin hyvin mutta tulevaisuutta puutteellisesti
Biotalousstrategian valmistelussa biotalouden toimintaympäristön lähtötilannetta analysoitiin hyvin ja systemaattisesti. Sen sijaan tulevaisuuden ennakointi jäi lähtötilanteen analysointia vähäisemmäksi eikä sitä tehty systemaattisesti esimerkiksi ennakointimenetelmien avulla. Toisaalta nykytilanteen analyysi sivusi myös tulevaisuutta, mikä paikkasi tulevaisuuden ennakoinnin puutteita.
Suomen biotalousstrategiaa valmisteltiin aikana, jolloin koko toimiala oli uusi ja käsitteenä melko tuntematon. Biotalouteen liittyvää tutkimus- ja muuta tietoa oli verrattain vähän saatavilla, mikä rajoitti valmistelun tietopohjan monipuolisuutta. Kokousmuistioiden perusteella johtoryhmän ja työryhmän jäsenet kuitenkin tiedostivat, että valmistelun tueksi tarvitaan monipuolinen tietopohja.
Visio biotaloudesta ilmaistaan strategia-asiakirjassa
Biotalousstrategiassa esitetään valtion visio biotalouden merkityksestä tulevaisuuden Suomessa. Visiossa on mukana määrällisiä ja aikaan sidottuja tavoitteita. Vision mukaan biotalouden kestävät ratkaisut ovat Suomen hyvinvoinnin ja kilpailukyvyn perusta vuonna 2025.
Strategiavaihtoehtoja ei kartoitettu systemaattisesti ja dokumentoidusti
Strategiavaihtoehtojen muodostaminen on tärkeää, jotta saadaan esiin erilaisia ratkaisuja tavoitteisiin pääsemiseksi. Vaihtoehtojen arvioinnin ja systemaattisen vertailun avulla voidaan valita taloudellisin ja muin kriteerein tarkoituksenmukaisin vaihtoehto.
Biotalousstrategian valmistelun aikana ei muodostettu systemaattisesti ja dokumentoidusti strategiavaihtoehtoja vision toteuttamiseksi. Lopullinen strategia muotoutui prosessissa, jossa aluksi mietittiin sellaisia toimenpiteitä, jotka tukisivat haluttua biotalouden kehitystä. Näitä toimenpiteitä muokattiin, ryhmiteltiin ja karsittiin valmistelun aikana.
Vaikka strategian valmistelussa keskityttiin yhteen vaihtoehtoon, pohdittiin strategisten päämäärien määrittelyn yhteydessä epäsuorasti muitakin vaihtoehtoja. Koska varsinaisia strategiavaihtoehtoja ei muodostettu, esimerkiksi vaihtoehtojen taloudellisia vaikutuksia ei voitu arvioida ja vertailla valmistelun aikana.
Toimeenpanoa suunniteltiin jossain määrin
Toimeenpanon suunnittelussa on tärkeää pohjustaa sujuvaa toimeenpanoa muuttuvassa toimintaympäristössä. Esimerkiksi riskien selvittäminen ja niihin varautuminen parantaa todennäköisyyttä, että toimeenpano onnistuu, ja suunniteltu raportointi taas parantaa valtionhallinnon toimien läpinäkyvyyttä sekä hallinnon ja päätöksentekijöiden mahdollisuuksia saada paikkansapitävää tietoa oikea-aikaisesti. Vastaavasti suunnittelemalla strategioiden ja ohjelmien päivittämisprosessi voidaan ennakoida toimintaympäristön muutoksia ja reagoida niihin määrätietoisesti.
Biotalousstrategian toimeenpanoa suunniteltiin joiltain osin hyvin: Biotalousstrategiaan kirjattiin strategian toimenpiteet ja niiden vastuutahot. Myös toimeenpanon aikainen viestintä suunniteltiin hyvin.
Sen sijaan toimeenpanon riskejä ei arvioitu eikä niiden käsittelyä suunniteltu systemaattisesti. Lisäksi raportointia strategian etenemisestä ja tuloksista ei suunniteltu, ei myöskään strategian arviointia tai strategiaa korjaavia toimenpiteitä. Joidenkin osa-alueiden puutteita haastatellut perustelivat vakiintuneilla käytänteillä: heidän kokemuksensa mukaan strategioita päivitettäisiin joka tapauksessa tarpeen vaatiessa, ja ministeriöiden toimintakulttuuriin kuuluu strategioiden arvioiminen.
Strategian tavoitteet ja mittarit kuvaavat yleisesti biotalouden kehitystä. Mittareiden avulla ei voi seurata biotalousstrategian vaikutusta tai strategiassa määriteltyjen toimenpiteiden toteutumista ja strategisten päämäärien saavuttamista.
Tarkastusviraston suositukset
Tarkastusvirasto suosittaa, että biotalousstrategian valmistelussa mukana olleet ministeriöt
muodostavat strategioiden valmistelun yhteydessä strategiavaihtoehtoja, arvioivat vaihtoehtojen taloudellisia vaikutuksia ja vertailevat vaihtoehtoja systemaattisesti
selvittävät strategioihin ja muihin vastaaviin ohjelmiin liittyvät riskit systemaattisesti sekä varautuvat niihin
suunnittelevat, kuinka strategioiden ja ohjelmien etenemisestä ja tuloksista raportoidaan
suunnittelevat strategioiden ja ohjelmien päivittämisprosessit jo valmisteluvaiheessa sellaisiksi, että strategiassa tai ohjelmassa pystytään ennakoimaan toimintaympäristön muutoksia ja reagoimaan niihin määrätietoisesti
arkistoivat strategioiden ja ohjelmien valmisteluun liittyvät keskeiset dokumentit siten, että ne ovat saatavilla ja käytettävissä myös myöhemmin.
Lisätietoja
