Liikennehallinnon tulisi tehdä arvioinnit kaikkien talousarvioissa nimettyjen valtion väylähankkeiden kannattavuudesta ja seurata kannattavuusarvioiden toteutumista tähänastista kattavammin. Tarkastuksen tavoitteena oli varmistua siitä, että hankearviointiohjeita on kehitetty tarkoituksenmukaisesti ja annettua ohjeistusta on noudatettu.
Tarkastusviraston kannanotot
Liikennepolitiikka ja liikennejärjestelmän toimivuus on monissa valtionhallinnon strategia-asiakirjoissa tunnistettu tärkeäksi kilpailukyvyn ja talouskasvun edellytykseksi. Tämä tarkastus kuuluu liikennepolitiikan keinoja elinkeinoelämän toimintaedellytysten kehittämisen tukena koskevaan kahden tarkastuksen kokonaisuuteen. Tarkastuskokonaisuuden tavoitteena on selvittää, miten liikennehallinnon merkittävien elinkeinoelämää tukevien toimien talousvaikutusten arviointia ja hallintaa voitaisiin kehittää.
Tämän tarkastuksen pääasiallisina kohteina olivat valtion suurten ja keskikokoisten väylähankkeiden kannattavuuslaskelmat sekä kannattavuuden hallintakäytännöt. Tavoitteena oli varmistua siitä, että hankearviointiohjeita on kehitetty tarkoituksenmukaisesti ja annettua ohjeistusta on noudatettu tarkastetuissa hankearvioinneissa.
Liikennevirasto on aktiivisesti laatinut ja päivittänyt väylähankkeiden hankearviointiohjeita
Liikennevirasto on viime vuosina laatinut systemaattisia väylähankkeiden hankearviointiohjeita ja päivittänyt niitä aika ajoin. Ohjeissa on seurattu kansainvälisiä käytäntöjä ja niiden kehitystä. Ohjeiden perusteella tehtyjen hyöty-kustannuslaskelmien tuloksia on käytetty osassa valtion talousarvioissa nimettyjen väylähankkeiden toteuttamisesityksistä kertomassa näiden hankkeiden yhteiskuntataloudellisesta kannattavuudesta. Menettely on parantanut päätöksenteon tietopohjaa.
Hankearvioinnin ohjeita voidaan edelleen kehittää
Väylähankearviointia on viime aikoina pyritty kehittämään siten, että siinä otettaisiin entistä paremmin huomioon esimerkiksi laaja-alaiset yhteiskuntataloudelliset vaikutukset ja tulevaisuuden uudet kommunikaatio- ja liikkumistavat. Tarkastuksen perusteella jatkossa olisi hyvä lisätä tietämystä siitä, missä määrin väylähankkeista eri varallisuuspiireille, kuten kuljetuspalveluja tuottaville yrityksille ja kuljetuspalvelujen tarvitsijoille, aiheutuvat välittömät taloudelliset hyödyt voidaan laskea hyödyiksi myös koko yhteiskunnan kannalta. Väylähankkeiden yhteiskuntataloudellista kannattavuusarviointia sivuavana ja kannattavuuden hallintaan liittyvänä kehittämiskohteena on tärkeätä myös hyötyjä maksaa -mallin edelleen kehittäminen, mallintaminen ja ohjeistaminen.
Hankearvioinnin käytännön ongelmana on, että yhteiskuntataloudellista kannattavuusselvitystä joudutaan usein rajaamaan ja yksinkertaistamaan arviointiin käytettävissä olevan ajan, kustannusten ja joidenkin vaikutusten epävarmuuden vuoksi. Tämä voi vähentää selvityksen luotettavuutta tai antaa liian kapean kuvan kannattavuudesta.
Hankearvioissa ennakoidun liikenteen toteutumisen seurantakäytäntöjä voisi parantaa
Liikennevirastolla ei ole hankearviointien systemaattista laadunvarmistusmenettelyä. Suomessa on myös vähän hankearviointeihin perehtyneitä liikenne-ekonomisteja. Tämä lisää yhteiskuntataloudellisten kannattavuusarvioiden luotettavuusriskejä.
Hankearvioiden hyöty-kustannussuhteiden toteutumiseen vaikuttavat paljon laskelmissa ennakoidut liikenteen koostumus ja liikennemäärät. Tarkastuksessa havaittiin, että ennakoidun liikenteen toteutumisen seuranta ei ole Liikennevirastossa yhtä kattavaa ja kehittynyttä kuin esimerkiksi hankkeiden kustannusten toteutumisen seuranta.
Nykyistä kattavampi seuranta parantaisi kuvaa hankkeiden suunnitteluvaiheessa tehtävien arvioiden osuvuudesta. Seurantatietoja voitaisiin käyttää myös uusien väylähankkeiden hankearviointien laadun varmistamisessa ja parantamisessa. Liikenne-ennusteiden osuvuuden kattava jälkiseuranta voisi muutenkin pienentää riskiä liian optimistisista ennusteista ja edelleen riskiä valtion hukkainvestoinneista.
Liikennehallinnon hankearviointiohjeita oli noudatettu tarkastetuissa hankearvioinneissa
Tarkastuksessa käytiin yksityiskohtaisesti läpi neljän pääasiassa elinkeinoelämän kuljetusten toimintaedellytyksiä tukevan tai tehokkuutta parantavan väylähankkeen hankearvioinnit. Nämä arvioinnit oli tehty uusien, vuonna 2011 julkaistujen hankearvioinnin yleisohjeiden käyttöönoton jälkeen. Tarkastuksessa havaittiin, että arvioinnit oli tehty yleisesti ottaen ohjeiden mukaisesti. Tarkastellut hankkeet olivat luonteeltaan ja vaikutuksiltaan melko selväpiirteisiä ja yksinkertaisia olemassa olevien liikenneväylien tasonparannuksia.
Näiden hankkeiden hyöty-kustannuslaskelmissa valtaosa hyödyistä on ollut tavarajunien liikennöintikustannus- ja merikuljetusten aluskustannussäästöjä. Tämä viittaa siihen, että liikenteenharjoittajien etu on hyöty-kustannuslaskelmissa otettu hyvin huomioon väylähankkeiden muihin vaikutuksiin verrattuna. Ei ole kuitenkaan tarkkaa tietoa, mikä osuus kuljetuspalvelujen tarjoajien hyödystä siirtyy kuljetuspalveluja tarvitseville ja edelleen yhteiskunnalle.
Läheskään kaikista toteutettavaksi päätetyistä väylähankkeista ei ole tehty ohjeiden mukaista hankearviointia
Ohjeiden mukaisten hankearviointien tekeminen ei ole lakisääteinen vaatimus. Tarkastuksessa havaittiin, että uusien hankearviointiohjeiden antamisen jälkeen eduskunta on päättänyt useiden valtion talousarvioissa nimettyjen uusien valtion väylähankkeiden toteuttamisesta ilman ohjeiden tai minkään muunkaan systemaattisen ajatusmallin mukaista hankearviointia. Näiden hankkeiden esitettyjen toteuttamisperustelujen pohjalta on siten vaikea arvioida, ovatko valituksi tulleet hankkeet yhteiskuntataloudellisesti kannattavimpia.
Tarkastusviraston suositukset
Liikennehallinnon tulisi tehdä arvioinnit kaikkien talousarvioissa nimettyjen valtion väylähankkeiden yhteiskuntataloudellisesta kannattavuudesta yleisesti hyväksytyillä systemaattisilla malleilla. Jos mallin perusteella yhteiskuntataloudellisesti kannattamattomaksi arvioidusta väylähankkeesta tehdään toteuttamispäätös, se tulisi perustella selkeästi ja läpinäkyvästi.
Liikenneviraston tulisi seurata väylähankkeiden yhteiskuntataloudellisten kannattavuusarvioiden toteutumista tähänastista kattavammin. Tämä parantaisi kuvaa hankkeiden suunnitteluvaiheessa tehtävien arvioiden luotettavuudesta ja pienentäisi riskiä, että valtion investointi valuu hukkaan.
