Rakenteelliset uudistukset olivat perusteltuja, ja Verohallinnon toiminnan tehokkuus ja tuottavuus ovat kehittyneet myönteiseen suuntaan. Rakenteellisten muutosten todellinen vaikutus tuloksellisuuden eri tekijöihin ei kuitenkaan selviä raportoinnin perusteella. Tarkastuksessa selvitettiin ja arvioitiin Verohallinnon rakenteellisten muutosten suunnittelua, asetettuja tavoitteita ja niiden saavuttamista sekä muutosten vaikutusten todentamista. Tavoitteena oli myös, että tarkastuksen tuloksia voidaan hyödyntää tulevien rakenteellisten uudistusten valmistelussa.
Tarkastusviraston kannanotot
Verohallinnossa on toteutettu viimeisen noin kymmenen vuoden aikana rakenteellisia muutoksia, joita on perusteltu muun muassa toiminnan tehokkuuden ja laadun paranemisella. Verohallinnossa on muutettu organisaatiota palveluiltaan valtakunnalliseksi ja yksiportaiseksi, vähennetty henkilöstöä ja toimipaikkoja sekä panostettu sähköisiin järjestelmiin.
Tarkastuksen tavoitteena oli selvittää ja arvioida Verohallinnon rakenteellisten muutosten suunnittelua, asetettuja tavoitteita ja niiden saavuttamista sekä muutosten vaikutusten todentamista. Lisäksi tavoitteena oli, että tarkastuksen tuloksia voidaan hyödyntää tulevien rakenteellisten uudistusten valmistelussa.
Rakenteelliset muutokset olivat perusteltuja toimintaympäristön muutoksista johtuen
Verohallinnon rakenteellisille muutoksille on ollut hyvät ja riittävät perusteet Verohallinnon toimintaympäristön muutosten ja toimivaltuuksia koskeneen lainsäädännön rajoitusten vuoksi. Verohallinto on vastannut muuttuneen toimintaympäristön haasteisiin uudistamalla strategiaansa. Strategisen kehittämisen tavoitteena oli parantaa Verohallinnon tuloksellisuutta eli toiminnan vaikuttavuutta, tuottavuutta ja taloudellisuutta. Tavoitteena oli myös vähentää henkilöstöä ja nostaa sen koulutustasoa. Strategiset tavoitteet tukevat Verohallinnon toimintaedellytyksiä.
Rakenteelliset muutokset toteutettiin kahdella lainsäädäntöuudistuksella, joita koskevissa hallituksen esityksissä muutoksille ei asetettu tavoitteita. Tavoitteenasettelu oli siten puutteellista. Säädösmuutoksilla toteutetut toimenpiteet edistävät ja mahdollistavat Verohallinnon strategisen kehittämisen tavoitteiden saavuttamista ja sitä kautta Verohallinnon toiminnan parantamista, mutta hallituksen esityksissä säädösmuutoksilla tavoiteltavaa toiminnan parantumista ei kuvattu riittävän täsmällisesti.
Eduskunnalle ei ole raportoitu riittävästi uudistuksen vaikutuksista. Valtiovarainvaliokunnan esitystä uudistuksen vaikutusten seurannasta ja eduskunnalle raportoinnista ei noudatettu. Hallituksen tilinpäätöskertomusten ja vuosikertomusten raportointi oli vuosittain vaihtelevaa, eikä sen avulla ollut mahdollista saada kokonaiskuvaa toiminnan kehityksestä. Valtiovarainministeriön toteuttama Verohallinnon rakenteellisten uudistusten seuranta on kuitenkin ollut riittävää.
Rakenteellisilla muutoksilla tavoiteltuja taloudellisia säästöjä tai henkilötyövuosimääriä ei yksilöity hallituksen esityksissä rakenteellisia muutoksia koskeviksi säädösmuutoksiksi. Täsmällisten säästötavoitteiden sijaan toiminnan taloudellisuutta pyrittiin parantamaan toimintaa yleisesti tehostamalla. Yksittäisiä tavoitelukuja on tämäntyyppisissä uudistuksissa vaikea asettaa, sillä toteutusaika on pitkä ja vaikutusten arviointi on hankalaa. Silloin on tärkeää kuvata monipuolisesti ja kattavasti, miten muutoksella tehostetaan toimintaa ja parannetaan taloudellisuutta. Verohallinto on strategisissa tavoitteissaan toiminut näin.
Verohallinnon strategisen kehittämisen tavoitteet otettiin Verohallinnon tulosohjauksessa riittävästi huomioon rakennemuutoksen aikana. Tulostavoitteet on asetettu siten, että ne edistävät rakenteellisten muutosten toteuttamista ja ohjaavat samalla toimintaa tehokkaampaan ja vaikuttavampaan suuntaan. Tulosohjauksen tavoitteenasettelu on edistänyt toiminnan vaikuttavuutta, tuottavuutta ja taloudellisuutta strategisten tavoitteiden mukaisesti.
Verohallinnon toiminnan tehokkuus ja tuottavuus ovat kehittyneet myönteiseen suuntaan
Verohallinnon toiminnan vaikuttavuus, tuottavuus ja taloudellisuus sekä palvelukyky ja toiminnan laatu ovat pääosin parantuneet rakenteellisten muutosten toteutusaikana. Verohallinto on myös pääosin saavuttanut toiminnalleen asettamansa tavoitteet, mutta rakenteellisten muutosten vaikutusta kehitykseen se ei ole kyennyt erittelemään. Verohallinnon toimintakulut ovat samaan aikaan kasvaneet lievästi. Verohallinto on kuitenkin pystynyt vastaamaan suuriin toimintaympäristön muutosten asettamiin haasteisiin ilman merkittäviä menolisäyksiä. Kulurakenne on muuttunut siten, että palvelujen ostojen osuus kokonaismenoista on kasvanut samaan aikaan kun henkilöstömenojen osuus on pienentynyt.
Verohallinto on onnistunut vähentämään henkilöstöä ja nostamaan henkilöstön osaamistasoa strategisten tavoitteiden mukaisesti, joten Verohallinto on saavuttanut rakenteellisille muutoksille asetetut henkilöstötavoitteet. Huomattavista vähennyksistä ja isoista organisaatio-, tehtävä- ja toimintomuutoksista huolimatta Verohallinnon henkilöstön työtyytyväisyys on pysynyt hyvänä, mitä voidaan pitää yhtenä merkkinä onnistuneesta muutoksen läpiviennistä.
Verohallinto ei ole arvioinut rakenteellisten muutosten asiakkaille aiheuttamia lisäkustannuksia. Rakenteellisia muutoksia koskevissa säädösvalmisteluissa asiakasnäkökulma oli esillä lähinnä eduskuntakuulemisissa. Turhien lisäkustannusten välttämiseksi valmistelussa olisi huomioitava asiakasnäkökulmaa riittävästi.
Rakenteellisten muutosten vaikutukset eivät ilmene raportoinnista
Rakenteellisten uudistusten perustana olevat strategia-asiakirjat tai lainsäädännön muutosten valmisteluasiakirjat eivät sisältäneet suunnitelmaa muutosten vaikutusten seuraamisesta ja raportoinnista. Tämä on myötävaikuttanut siihen, että erillistä kuvausta rakenteellisten muutosten toiminnan tuloksellisuuteen aikaansaamasta kehityksestä ei ole tehty.
Rakenteelliset muutokset ovat merkittäviä, ja niiden mahdolliset vaikutukset näkyvät säännönmukaisessa vuosittaisessa tuloksellisuuden raportoinnissa. Rakenteellisten muutosten todellinen vaikutus tuloksellisuuden eri tekijöihin ei kuitenkaan selviä raportoinnin perusteella.
Digitalisoinnin hyödyntäminen Verohallinnon sisäisessä toiminnassa on oletettavasti vaikuttanut positiivisesti toiminnan tuloksellisuuteen, ja sähköisten palvelujen lisääminen on hyödyttänyt asiakkaita. Luotettavaa ja systemaattista tietoa digitalisoinnin vaikutuksista ei kuitenkaan ole käytettävissä.
Vaikuttavuuden kehityksen kuvaukseen Verohallinto on käyttänyt runsaasti tuloksellisuutta kuvaavia mittareita, jolloin yksittäinen mittari kuvaa tyypillisesti pientä osaa koko toiminnasta. Mittareiden perusteella ei kuitenkaan voi todeta, että vaikuttavuudessa olisi tapahtunut merkittävää muutosta rakenteellisten muutosten myötä. Ilman verotuksen ydintoimintaan kohdentuvia vaikuttavuuden kuvaajia ja niiden koko tarkastelujakson kattavaa yhtenäistä seurantaa ei rakenteellisten muutosten merkityksestä vaikuttavuuden kehitykselle voida muodostaa luotettavaa kuvaa.
Verohallinnon käyttämät tuottavuus- ja taloudellisuusindikaattorit ovat kehittyneet positiivisesti. Tämä johtuu pääosin asiakkuuksien kappalemääräisestä lisääntymisestä. Tuotoksen perustana olevia suoritteita ei ole kuitenkaan määritelty eri vuosina yhdenmukaisesti, mikä heikentää tunnuslukujen luotettavuutta. Menettely ei huomioi todellista suoritteiden ja tuotoksen laadullista vaihtelua. Aikasarjatarkastelun ja parivuosivertailun luotettavuutta heikentävät myös asiakasmäärien luokitteluperusteissa tapahtuneet muutokset.
Virallisissa asiakirjoissa esitetyt palvelukyvyn ja laadun mittarit kuvaavat varsin hyvin tuloksellisuutta. Niiden toteumatasoissa ei ole havaittavissa rakenteellisten muutosten aikaansaamaa merkittävää kehitystä.
Tarkastusviraston suositukset
Hallinnon merkittävien rakenteellisten uudistusten tulee perustua hyvään tietoon uudistusten vaikutuksista toimintaan ja sen tuloksellisuuteen. Tarkastusvirasto suosittaa, että valtiovarainministeriö ja Verohallinto huomioisivat seuraavat seikat omassa toiminnassaan ja valtiovarainministeriö myös ohjeistaessaan muuta valtionhallintoa rakenteellisten uudistusten valmistelussa, niitä koskevassa päätöksenteossa sekä vaikutusten seurannassa:
Merkittävien rakenteellisten uudistusten päätöksenteon perusteena pitäisi aina olla tavoiteltu tuloksellisuuden muutos.
Säädösmuutoksia vaativien rakenteellisten muutosten tavoitteet olisi ilmaistava selkeästi säädösmuutoksia koskevissa hallituksen esityksissä.
Hallinnon merkittäviä rakenteellisia uudistuksia valmisteltaessa olisi tehtävä selkeä suunnitelma ja päätös siitä, kuinka uudistusten tavoiteltuja vaikutuksia tuloksellisuuteen seurataan ja niistä raportoidaan.
Hallituksen vuosikertomuksissa olisi parannettava raportoinnin laatua rakenteellisten muutosten vaikutuksista yhtenäisen kehityskuvan saamiseksi.
Eduskunnalle olisi raportoitava kattavasti uudistusten vaikutuksista ja eduskunnan esityksiä muutosten vaikutusten seurannasta ja raportoinnista olisi noudatettava.
Merkittäviä hallinnon rakenteellisia uudistuksia olisi syytä hyödyntää toiminnan tuloksellisuudessa tapahtuvien muutosten arviointiin ja tutkimiseen.
