Veromuutoksista laadittavat vaikutusarviot antavat hyvän tietopohjan päätöksenteolle, mutta niissä tulisi arvioida myös usean muutoksen yhteisvaikutuksia. Sen sijaan verotukien kustannuksista ja vaikutuksista on vain vähän tietoa, vaikka ne vaikuttavat merkittävästi julkiseen talouteen. Jotta päätöksentekijät pystyvät paremmin arvioimaan kunkin verotuen tarkoituksenmukaisuutta, tulisi tietoa lisätä ja parantaa.
Tarkastusviraston kannanotot
Verotuksella kerätään varoja julkisyhteisöille julkisten palvelujen ja tulonsiirtojen rahoittamiseksi. Verojen ja pakollisten sosiaaliturvamaksujen kertymä oli yhteensä 96,9 miljardia euroa vuonna 2017. Veropohjaa kaventavat ja nimellisiä veroasteita alentavat erilaiset verotuet, jotka ovat normiverojärjestelmään tehtyjä poikkeussäädöksiä. Verotukia on tällä hetkellä määritelty yli 180 kappaletta Tuista noin kolmasosalle ei pystytä esittämään euromääräistä arviota, ja osalle voidaan esittää vain suuruusluokka-arvio. Vuonna 2018 verotukien kokonaismääräksi arvioidaan noin 26,8 miljardia euroa, josta 17,5 miljardia euroa kohdistuu valtion verotuloihin. Fiskaalisten ja tuloerojen tasaamistavoitteiden lisäksi joidenkin verosäädösten tavoitteena on myös ohjata käyttäytymistä verokevennysten tai -sanktioiden keinoin. Veromuutoksia säädettäessä on tärkeää, että arviot muutosten vaikutuksista ovat mahdollisimman ajantasaisia, kattavia ja riittävän tarkkoja. Tarkastuksessa arvioitiin, onko veromuutoksista ja verotuista laaditut vaikutusarvioinnit tehty mahdollisimman tarkasti ja kattavalla tietopohjalla.
Veromuutoksien vaikutusarviointien laadinta perustuu hyvään tietopohjaan
Tarkastuksen perusteella veromuutoksista laadittavat vaikutusarvioinnit antavat hyvän tietoperustan päätöksenteolle. Niiden tekemiseen on käytettävissä laajasti tietoa sekä useampi laskentamalli. Vaikutusarvioinnit tehdään verolajikohtaisesti, ja käytännöt vaihtelevat jonkin verran verolajien välillä. Huomiota pitäisi kiinnittää siihen, että valtionvarainministeriön vero-osastolla olisi yhtenäinen näkemys siitä, mitä vaikutuksia tuodaan esille hallituksen esityksessä. Koska vaikutusarvioinnit tehdään muutoskohtaisesti, useamman muutoksen yhteisvaikutukset voivat jäädä huomioimatta. Tämän vuoksi vaikutusarviointeja tulisi tehdä myös useamman muutoksen yhteisvaikutuksista. Tällaisia vaikutusarviointeja voisivat olla esimerkiksi yhden vuoden veromuutosten yhteisvaikutukset kotitalouksien taloudelliseen asemaan, työllisyyteen tai johonkin tiettyyn verovelvollisryhmään.
Vaikka laskelmat tehdään tällä hetkellä hyvällä tietopohjalla ja laskentamalleilla, on riski, että tilanne heikkenee tulevaisuudessa, ellei asiaan kiinnitetä riittävästi huomiota. Tällä hetkellä henkilöverotuksessa käytettävissä on kolme laskentamallia, joista eniten käytetty TUJA-malli on poistumassa käytöstä käytettävissä olevien henkilöresurssien pienenemisen vuoksi. Myös toinen keskeinen malli on rakennettava uudelleen Verohallinnon tietojärjestelmän uudistuksen vuoksi. Samalla henkilöresurssien niukkuus uhkaa heikentää laskelmien laatua. Varamiesjärjestelmän rakentaminen voisi pienentää tätä riskiä.
Verotukien vaikutuksista on vain vähän tietoa saatavilla
Verotueksi luetaan ne verosäädökset, jotka poikkeavat normiverojärjestelmästä. Suomessa normiverojärjestelmä ja verotuet on määritelty viimeksi vuonna 2009. Sen jälkeen sekä verolainsäädäntö että toimintaympäristö on muuttunut, joten tulisi selvittää, onko normin määritelmä ja siten verotukien luettelo edelleen ajantasainen.
Verotuet vähentävät verotuloja merkittävästi. Huolimatta niiden merkittävästä vaikutuksesta julkiseen talouteen, niiden kustannuksia ja vaikutuksia seurataan vain vähäisesti, ja niiden vaikutuksista saatava tieto on niukkaa. Verotuista lasketaan vuosittain ainoastaan niiden aiheuttamat tulojen menetykset. Tämän lisäksi yksittäisten verotukien vaikutuksista on tehty hieman laajempia vaikutusarvioita. Kolmasosalle verotuista ei kuitenkaan pystytä laskemaan edes niiden aiheuttamaa verotulon menetystä.
Jotta päätöksentekijät pystyisivät paremmin arvioimaan kunkin voimassa olevan verotuen tarvetta ja tarkoituksenmukaisuutta, tulisi niistä saatavaa tietoa lisätä ja parantaa. Nykyiset laskelmakäytännöt perustuvat pitkälti vuoden 2009 selvitykseen. Saatavan tiedon määrä on voinut sen jälkeen laajentua, ja osalle verotuista voisi siten olla laskettavissa jokin suuruusluokka-arvio. Lisäksi verotukilistauksessa olisi hyvä erotella tulon tai kulun ajalliseen kohdistamiseen liittyvät tuet muista verotukimuodoista. Verotukilistauksessa olisi myös hyvä tuoda esille jokaisen verotuen tavoite.
Tarkastusvirasto on vuonna 2007 tekemässä tarkastuksessa suositellut, että verotuille tulisi asettaa tulostavoitteet ja niiden toteutumista tulisi seurata. Tällaisia tulostavoitteita ei ole edelleenkään asetettu, eikä tukien tosiasiallisia vaikutuksia seurata. Koska verotuet pienentävät merkittävästi verotuloja ja siten heikentävät valtion taloutta, tulisi myös niiden vaikutuksia ja kustannuksia seurata.
Uusia verotukia säädettäessä tulisi myös perustella, minkä vuoksi politiikkakeinoksi on valittu juuri verotuki suoran tuen tai muun keinon sijaan. Politiikkakeinon valinta verotuen ja suoran tuen välillä tulisi tehdä tehokkuuseron perusteella. Jos aitoa harkintaa ja perusteluja politiikkakeinon valinnasta ei tehdä, riskinä on, että verotukia käytetään valtiontalouden kehyksen kiertämiseksi. Kehysmenettely ei rajoita uuden verotuen säätämistä samaan tapaan kuin suoran tuen myöntämistä. Siten valitsemalla verotuki politiikkakeinoksi on mahdollista pysyä menokehyksessä, vaikka menoja ja velanottotarvetta käytännössä lisättäisiin.
Tarkastusviraston suositukset
Verotuksen laajat taloudelliset vaikutukset huomioiden on tärkeää, että niihin liittyvä vaikutusten arviointi ja säädösvalmistelu on tehty huolellisesti ja saatavilla olevaa tietopohjaa hyödyntäen. Tarkastusvirasto suosittaa, että valtiovarainministeriö
tarkistaa ainakin merkittävimpien verotukien tavoitteet sekä lisää ja monipuolistaa verotukien vaikutuksien arviointia.
varmistaa laskentamalleja uudistettaessa, että laskelmien taso ja toimitusnopeus säilyvät ennallaan. Tässä yhteydessä tulee lisäksi varmistaa mallin ylläpito ja käytettävyys myös henkilöiden vaihtuessa. Lisäksi tulee huolehtia dokumentoinnista.
arvioi yksittäisten veromuutosten vaikutusten lisäksi usean muutoksen yhteisvaikutuksia talouden eri osa-alueisiin ja toimijoihin.
organisoi nykyisen verojärjestelmän arvioimisen normiverojärjestelmän päivittämistä ja verotukien mahdollista uudelleen määrittelyä varten. Arvioinnissa tulisi varmistaa myös verovalmisteluun osallistuvista riippumaton näkemys.
