Sosiaaliturvaetuuksien ja niihin liittyvien palvelujen yhteensovittaminen on ollut yksi keskeinen sosiaaliturvauudistuksen valmistelun tavoite työn kannustavuuden lisäämisen ohella. Julkisia palvelujärjestelmiä ja erilaisia lupaprosesseja on jo usean vaalikauden ajan pyritty saamaan toimivammiksi muun muassa asiakastarpeiden huomioimisen ja digitalisaation avulla. Toisistaan erillään oleviin järjestelmiin kohdistuneet tarkastukset kertovat, että parannuksia on saatu aikaan, mutta tehtävää riittää edelleen.
Yleisestä asumistuesta on tullut etenkin matalia ansiotuloja saavien tuki
Sosiaaliturvauudistusta valmisteleva parlamentaarinen komitea ehdotti välimietinnössään 16.3.2023 asumistukijärjestelmän uudistamiseksi laajaa selvitystä muun muassa siitä,
miten asumistuen tulisi kohdentua eri tuensaajaruokakunnille (pienituloisille, opiskelijoille, monimuotoisille lapsiperheille) kuntaryhmittäin tai työssäkäyntialueittain
onko nykyinen asumistuen ansiotulovähennys eli ns. suojaosa parantanut asumistuen saajien toimeentuloa, hyvinvointia tai työllisyyttä
miten asumistuen enimmäisasumismenojen korotus vaikuttaisi toimeentulotuen saajien määrään
mitä vaikutuksia on ollut varallisuusharkinnan poistamisella.
Tarkastusviraston tarkastus vastaa osittain näihin kysymyksiin.1 Yleistä asumistukea käsitelleessä tarkastuksessa selvitettiin, kuinka toimiva vuonna 2015 käyttöön otettu yleisen asumistuen ansiotulovähennys on osa-aikaisen työnteon kannustimena ja keinona vähentää rakennetyöttömyyttä. Ansiotulovähennys tarkoittaa, että asumistuen määrää arvioitaessa ruokakunnan jokaisen aikuisen jäsenen ansiotuloista vähennetään 300 euroa kuukaudessa. Lisäksi tarkastuksessa arvioitiin ansiotulovähennyksen kannustinvaikutuksia ja asumistuen yhteensopivuutta opintorahan sekä toimeentulotuen kanssa.
Tarkastusviraston tarkastus vastaa osittain näihin kysymyksiin.1 Yleistä asumistukea käsitelleessä tarkastuksessa selvitettiin, kuinka toimiva vuonna 2015 käyttöön otettu yleisen asumistuen ansiotulovähennys on osa-aikaisen työnteon kannustimena ja keinona vähentää rakennetyöttömyyttä. Ansiotulovähennys tarkoittaa, että asumistuen määrää arvioitaessa ruokakunnan jokaisen aikuisen jäsenen ansiotuloista vähennetään 300 euroa kuukaudessa. Lisäksi tarkastuksessa arvioitiin ansiotulovähennyksen kannustinvaikutuksia ja asumistuen yhteensopivuutta opintorahan sekä toimeentulotuen kanssa.
Tarkastuksen perusteella yleisestä asumistuesta on tullut ansiotulovähennyksen käyttöönoton jälkeen aiempaa vahvemmin etenkin pieniä ansiotuloja saavien ruokakuntien tukimuoto.1 Vähennys lisää työssäkäyvien tuensaajien käytettävissä olevia tuloja ja vähentää siten myös toimeentulotuen tarvetta. Tähän yleisen asumistuen ja työttömyysturvan asumistuen suojaosilla on pyrittykin. Asumistuen ansiotulovähennyksen käyttöönotto lisäsi ansiotuloja saavien ruokakuntien asumistuen määrää ja laajensi yleiseen asumistukeen oikeutettujen ruokakuntien joukkoa. Vuosina 2015–2019 ansiotuloja saaneiden osuus yleisen asumistuen saajista kasvoi 24 prosentista 39 prosenttiin (kuvio 1). Luvuista on poistettu opiskelijat.1
Yleisen asumistuen ansiotulovähennys kannustaa tuen saajia osa-aikaiseen työntekoon − silti asumismenoja katetaan merkittävästi myös toimeentulotuella
Kannustinloukkuja ovat esimerkiksi tilanteet, joissa työstä saatava tulo ei kasvata merkittävissä määrin käyttöön jääviä tuloja tai joissa työ- ja etuustulon yhdistäminen vaatii henkilöltä erityistä vaivaa ja aiheuttaa mahdollisia katkoksia tuloihin.
Tarkastuksessa SISU-mikrosimulointimallilla tehtyjen esimerkkilaskelmien perusteella osa-aikainen työnteko ei muodostu kannustinloukuksi tyypillisille yleistä asumistukea saaville ruokakunnille.1 Osa-aikatyön kannustavuus paranee ansiotulovähennyksen myötä pääkaupunkiseudulla asuvilla, työmarkkinatukea saavilla yhden huoltajan perheillä. Myöskään yksin asuville työmarkkinatuen saajille ei muodostu kannustinloukkua työllistyä, kun heidän kuukausitulonsa ovat 100–2 000 euroa kuukaudessa (ks. kuvio 2). Ilman ansiotulovähennystä pääkaupunkiseudulla yksin asuvalla työttömällä työllistymisveroaste lähenisi 80 prosenttia eli teoreettista työttömyysloukkurajaa jo 600 euron kuukausituloilla.1
Tarkastusviraston laskelmien perusteella osa-aikainen työnteko on ansiotulovähennyksen myötä taloudellisesti kannattavinta yleistä asumistukea ja opintorahaa saaville korkeakouluopiskelijoille, joilla työllistymisveroaste jää alle 50 prosentin koko maassa.1 Näistä hyvistä työnteon taloudellisista kannusteista huolimatta opiskelijoiden tulisi pystyä arvioimaan sekä omien tulojensa vaikutukset opintorahaan että ruokakuntansa aikuisten jäsenten tulojen vaikutukset yleiseen asumistukeen. Opiskelijoille tuottaa kuitenkin hankaluuksia se, että yleisen asumistuen ratkaisussa käytetään laskennallista ruokakunnan tulevan vuoden keskiarvotuloa, kun taas opintoraha määräytyy opiskelijan henkilökohtaisten tulojen perusteella.1
Pääkaupunkiseudun ulkopuolella asuvilla ja asumistukea saavilla työllistymisen kannustimet ovat paremmat kuin pääkaupunkiseudulla asuvilla, etenkin pienillä ansiotuloilla. Tämä johtuu siitä, että muualla maassa asumiskustannukset ovat pääkaupunkiseutua alhaisemmat, jolloin työttömyysturva ja yleinen asumistuki riittävät paremmin asumismenojen kattamiseen.
Asumismenoja katetaan kuitenkin merkittävästi myös toimeentulotuella: perustoimeentulotuen menoista vajaa puolet kohdentuu tällä hetkellä tuensaajien asumismenoihin. Toimeentulotuen käyttö heikentää työnteon taloudellisia kannusteita ja sen tiukka tarveharkinta tekee työhön osallistumisesta byrokraattisempaa. Jos asumistuen saantiehtoja kiristetään, asumismenot joudutaan kattamaan yhä useammin toimeentulotuella. Asumisen kalleus vaikeuttaa siten sosiaaliturvauudistuksen tavoitetta vähentää pitkäaikaista toimeentulotuen tarvetta.1
Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskus turvaa osaltaan sosiaalista asuntotuotantoa
Valtion tukemalla kohtuuhintaisella ARA-asuntotuotannolla täydennetään markkinaehtoista asuntotarjontaa sekä tasataan suhdanteita. Valtion ja suurten kaupunkien väliset Maankäytön, asumisen ja liikenteen (MAL)-sopimukset on todettu toimivaksi tavaksi toteuttaa pitkäjänteistä asuntopolitiikkaa. Yksi MAL-sopimusten osapuoli, Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskus ARA, myöntää kohtuuhintaiseen asuntotuotantoon liittyviä avustuksia, tukia ja takauksia. ARA myös ohjaa ja valvoo ARA-asuntokannan käyttöä.
ARAn toimintaa käsittelevässä tarkastuksen perusteella MAL-sopimusten tavoitteet ja ARAlle asetetut tulostavoitteet ovat toteutuneet hyvin, mutta ARAn rahoitusvälineet eivät kaikilta osin vastaa rakennuttajien ja rahoittajien tarpeita.2 ARA-asuntojen kysyntää pitää yllä väestönkasvu, edulliset vuokrat sekä asuntojen pieni vaihtuvuus. Erityisesti suurissa kaupungeissa vapaarahoitteisella asuntotuotannolla ja vuokratasoilla on vaikeaa vastata sosiaalisen asuntotuotannon kysyntään. Lisäksi useissa kaupungeissa on pula kohtuuhintaiseen asuntotuotantoon soveltuvista tonteista. ARAn korkotukilainoja ei eräitä poikkeuksia lukuun ottamatta kuitenkaan myönnetä sellaisiin keskisuuriin, 50 000–100 000 asukkaan maakuntakeskuksiin, joiden väestö ei kasva. Tällaisten kaupunkien vuokrataloyhtiöillä on varsin rajatut mahdollisuudet rahoittaa uudisrakentamis- ja peruskorjausinvestointeja.2
Tarkastusviraston suosituksia sosiaaliturvauudistuksen valmisteluun ja sosiaalisen asuntotuotannon edistämiseen
Linjataan, missä määrin matalia ansiotuloja saavien toimeentuloa tuetaan yleisellä asumistuella ja missä määrin muilla etuuksilla.1
Kehitetään ratkaisuja, jotka vähentävät viimesijaiseksi ja väliaikaiseksi tarkoitetun toimeentulotuen tarvetta asumisen tukemisessa.1
Sisällytetään hallituksen esityksiin arviot uudistusten tavoitteista, valtiontaloudellisista ja muista vaikutuksista sekä vaihtoehtoisista toteuttamistavoista.1
Sosiaalisen asuntotuotannon edistämiseksi selvitetään tarve ja mahdollisuudet rahoittaa keskisuurten maakuntakeskusten vuokrataloyhtiöitä ARAn korkotukilainoilla.2
Kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden kuntiin ohjaus ja sijoittumisen seuranta ovat parantuneet, ja tilapäistä suojelua tarvitsevilla on oikeus kotikuntaan
Turvapaikkaprosessin sujuvoittamiseksi kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden kuntiin ohjausta ja siirtymistä vastaanottokeskuksista kuntiin on kehitetty tavoitteellisesti, ja sitä on arvioitu kattavasti kotoutumislain uudistamisen (936/2022, HE 208/2022 vp) yhteydessä. Tämä ilmenee saman aiheisen tarkastuksen (2/2018) jälkiseurannasta. Kehittämistoimet ovat kohdistuneet vastaanottoprosessiin, laskennallisiin korvauksiin, kiintiöpakolaisten kuntaan osoittamiseen sekä tiedonsaannin parantamiseen. Lisäksi kuntiin sijoittumisen seurantaa ja raportointia on parannettu viime vuosina. Jälkiseurannassa ei kuitenkaan voitu vakuuttua siitä, että nykyiset tietojärjestelmät tukevat riittävästi tiedonvaihtoa eri toimijoiden välillä.3
Samaisen jälkiseurannan yhteydessä selvitettiin myös, miten Suomessa on toteutettu 4.3.2022 voimaan tullut Euroopan unionin tilapäisen suojelun direktiivi, joka on tarkoitettu Ukrainasta sotaa pakeneville henkilöille. Tilapäisen suojelun prosessi on tavanomaista turvapaikkamenettelyä kevyempi ja nopeampi. Yksi toimenpide direktiivin toimeenpanossa oli kotoutumislain ja vastaanottolain 1.3.2023 voimaantulleet muutokset, joiden perusteella valtio maksaa kunnille ja hyvinvointialueille korvauksen palveluiden järjestämisestä niille tilapäistä suojelua saaville, joille on myönnetty kotikunta. Tilapäistä suojelua saavat henkilöt voivat hakea kotikuntaa, kun he ovat oleskelleet Suomessa vuoden. Lakimuutosten valmistelua nopeutti keväällä 2022 valmistunut selvitys (VN/6332/2022) tilapäistä suojelua saavien kotikuntaoikeudesta. ELY-keskusten vuoden 2023 kuntapaikkatavoitteissa on myös otettu huomioon tilapäisten suojelua saavat.3 Lisäksi ympäristöministeriö valmistele kevään 2023 aikana hallituksen esitysluonnoksen, jossa ehdotetaan, että tilapäistä suojelua saaneet voisivat tulla valituiksi valtion tukemiin asuntoihin riippumatta myönnetyn oleskeluluvan kestosta. Esityksen tarkoituksena on auttaa Ukrainasta sotaa paenneiden henkilöiden asuntojärjestelyjä kunnissa.
Tarkastusviraston näkemyksen mukaan koko kansainvälistä suojelua saavien kuntiin ohjaamisen järjestelmän toimivuutta voidaan arvioida luotettavasti vasta kotoutumislain voimaantulon jälkeen vuonna 2025.
Työperusteisen maahanmuuton lupaprosessit ovat nopeutuneet, mutta perheenyhdistäminen ja sote-alan ammattioikeuksien saaminen on edelleen hidasta
Vuodesta 2003 lähtien hallitusohjelmissa on mainittu työperusteisen maahanmuuton edistäminen yhtenä keinona vahvistaa taloutta ja parantaa työvoimapulasta kärsivien alojen tilannetta. Tarkastusvirasto selvitti työperusteisen maahanmuuton palvelujärjestelmän hallinnollisia prosesseja.4 Tarkastuksen perusteella työlupaprosesseja on kehitetty määrätietoisesti sen jälkeen, kun työperusteisen maahanmuuton hallinto siirtyi työ- ja elinkeinoministeriöön vuonna 2020. Lupaprosesseja ovat nopeuttaneet muun muassa automatisaatio ja lupavirkailijoiden lisäys. Erityisasiantuntijoiden ja kasvuyrittäjien oleskelulupien ja heidän perheenjäsentensä käsittelyssä saavutettiin kahden viikon tavoiteaika vuonna 2021. Kesäkuussa 2022 heille otettiin käyttöön niin sanottu pikakaistapalvelu ja D-viisumi.4
D-viisumin oletettiin tukevan pikakaistan toteutumista siten, että erityisasiantuntijat ja kasvuyrittäjät sekä heidän perheenjäsenensä voivat matkustaa Suomeen heti sen jälkeen, kun oleskelulupa on myönnetty. Viranomaisten arvion mukaan lupaprosessin ajallinen säästö on noin yhdestä kahteen viikkoa ja se voi toteutua vain, kun pitkäaikaista viisumia haetaan samanaikaisesti oleskeluluvan hakemisen kanssa sähköisessä asiointipalvelussa. Tarkastuksen perusteella pikakaista ja D-viisumi eivät ole alkuvaiheessa lisänneet työperusteista maahanmuuttoa odotetussa laajuudessa, ja niiden kustannushyötyä on jatkossa syytä arvioida. Toisaalta muilla Suomeen muuttavilla työntekijöillä ja yrittäjillä ei ole käytössään pikakaistapalvelua vaan huomattavasti hitaampi kaksivaiheinen lupaprosessi. Vuonna 2022 työntekijän työperusteisen oleskeluluvan saanti kesti keskimäärin 10 viikkoa. Sairaanhoitajilla ja lähihoitajilla lupaprosessi vie viidestä–kuudesta viikosta useisiin kuukausiin. Uudellamaalla lupaprosessia on nopeuttanut sen jälkeen, kun syksyllä 2021 luovuttiin tilapäisesti useiden sote-alan ammattien saatavuusharkinnasta.4
Oleskelulupa perhesiteen perusteella Suomessa luvallisesti oleskelevan henkilön perheenjäsenille edellyttää, että hakijan toimeentulo Suomessa on turvattu. Jos perheessä on esimerkiksi kaksi aikuista ja kaksi alaikäistä lasta, toimeentuloon vaaditaan yhteensä 2 600 euron nettotulot kuukaudessa. Vaikka tulorajat eivät ole ehdottomia, ne voivat olla merkittävä este monissa ammateissa työskenteleville ulkomaalaisille. Lisäksi työntekijän perheenjäsenten hakemusprosessia hidastavat eniten selvitysten ja laillistettujen asiakirjojen tarve sekä hakijoiden suulliset kuulemiset edustustoissa. Tarkastuksessa todetaan, että Suomen ulkomaanedustustojen oleskelulupatehtävien laajempi ulkoistus, hakijoiden etäkuulemiset sekä työnantajien sertifiointi nopeuttavat hakijoiden ja työnantajien asiointia ja säästävät hakijoiden matkakustannuksia. Ulkomaalaislain 23.2.2023 voimaan tulleet muutokset mahdollistavat näiden toimien käyttöönoton.4
Tarkastuksessa esimerkkitoimialana oli sosiaali- ja terveysala, jolle tarvittaisiin arvioiden mukaan vuosittain tuhansia ulkomaisia työntekijöitä. Työperusteista maahanmuuttoa vaikeuttaa kuitenkin se, että EU- ja ETA-alueen ulkopuolella sosiaali- ja terveydenhuollon koulutuksen suorittaneiden on saatava Valviralta ammatinharjoittamisoikeus ennen kuin työperusteinen oleskelulupa voidaan myöntää. Vuosina 2018–2021 ammattioikeus myönnettiin vuosittain 400–500 sote-alan henkilölle. Ammattioikeuden myöntämiseksi hakijan on osoitettava Valviralle riittävä näyttö kielitaidostaan kielitodistuksella, mutta työnantajan vastuulla on varmistaa, että henkilöllä on tehtävässä tarvittava kielitaito. Lisäksi Valvira voi edellyttää hakijalta korvaavia toimenpiteitä tai lisäopintoja. Lääkäri- ja hammaslääkärikoulutuksen suorittaneille on järjestetty pätevöitymispolku, mutta sairaanhoitajat voivat pätevöityä tällä hetkellä vain yksittäisten hankkeiden kautta. Pätevöitymiskoulutuksille ei ole kuitenkaan osoitettu pysyvää rahoitusta.4
Tarkastusviraston suosituksia liittyen työperusteisen maahanmuuton edistämiseksi
Työperusteisille maahanmuuttajille tarjottavia neuvonta-, ohjaus-, kotouttamis- ja asettautumispalveluita vahvistetaan ja vakiinnutetaan koko maassa.4
Työperusteisen maahanmuuton tietopohjan puutteet selvitetään ja korjataan siten, että oleskeluluvan syytä kuvaava tieto voidaan yhdistää muuhun kansalliseen rekisteritietoon.4
Toteutetaan Sosiaali- ja terveydenhuollon henkilöstön riittävyyden ja saatavuuden -työryhmän valmisteleman strategisen tiekartan 2022–2027 ehdotukset ulkomaisen työvoiman pätevöittämiskoulutuksen rahoittamiseksi, kehittämiseksi ja vakinaistamiseksi.4
Kuntien järjestämät koulutus- ja valmennuspalvelut ovat nuorille tie työelämään
Vuonna 2018 voimaan tulleen ammatillisen koulutuksen reformin tarkoituksena oli uudistaa ammatillinen koulutus osaamisperustaiseksi ja asiakaslähtöiseksi kokonaisuudeksi. Reformin valmistelua ja toimeenpanoa koskevan tarkastuksen (2/2021) jälkiseurannassa selvitettiin, miten työllisyyttä tukevaa koulutustarjontaa on edistetty, miten työnantajien sitoutumista työpaikoilla tapahtuvaan oppimiseen on kartoitettu ja miten rahoitusratkaisujen taustalla olevaa tietoperustaa on vahvistettu.5 Jälkiseurannan perusteella opetushallinnon toimilla on edistetty ammattiopistojen mahdollisuutta tarjota työllistyvyyttä tukevia koulutuskokonaisuuksia. Muun muassa rahoituksen kohdentaminen on jossain määrin tehostunut, ja ammatillisten tutkintojen sisältöjä on alettu kehittämään nykyistä joustavammiksi. Ammatillisen koulutuksen vaikuttavuuteen perustuvan rahoituksen tietoperustaa on kehitetty automatisoimalla oppilaiden ja työnohjaajien palautteen keräämistä sekä valmistelemalla kansallisen tulorekisterin tietojen hyödyntämistä, kun tuotetaan tietoa valmistuneiden opiskelijoiden sijoittumisesta työhön tai koulutukseen. Myös työpaikkojen sitoutuneisuutta koskevaa tietopohjaa on parannettu ja koulutuskorvauksen hyötyjä koskeva pilotti on meneillään. Vaikka kehitys on ollut myönteistä, ammatillisen koulutuksen järjestäjien tulee edelleen kehittää työelämän tarpeista lähtevien palveluiden ja koulutusten tarjontaa.5
Toisen asteen koulutuksen yhteistyön ja järjestäjärakenteen kehittämishankkeen loppuraportissa ehdotettiin syksyllä 2022 ammatillisen koulutuksen määräraha jaettavaksi kahteen rahoitusväylään: oppivelvollisuuskoulutuksen rahoitukseen ja jatkuvan oppimisen rahoitukseen. Määrärahan jakamisesta päätettäisiin vuosittain valtion talousarviossa. Määrärahan eriyttäminen vahvistaisi oppivelvollisuuskoulutuksen perusrahoitusta ja yksinkertaistaisi ammatillisen koulutuksen rahoituksen määräytymisperusteita. Rahoituksen eriyttäminen loisi edellytykset myös jatkuvan oppimisen rahoituksen perusteiden uudistamiselle siten, että ne nykyistä paremmin ottaisivat huomioon työikäiselle väestölle suunnatun koulutuksen tavoitteet ja elinkeinoelämän tarpeet. Samoin voitaisiin varmistaa, että myös tutkinnon osaa pienempiä koulutuskokonaisuuksia olisi kannattavaa järjestää.
Pääasiassa kuntien järjestämän työpajatoiminnan tehtävänä on parantaa valmennuksen avulla nuoren elämänhallintataitoja ja valmiuksia päästä koulutukseen, suorittaa se loppuun ja sen jälkeen päästä avoimille työmarkkinoille tai muuhun tarvitsemaansa palveluun. Nuorten työpajatoimintaa ja etsivää nuorisotyötä käsitelleen tarkastuksen jälkiseurannan perusteella työpajatoiminnalla ja sen seurannalla pyritään varmistamaan, että erityisesti koulutuksen ja työelämän ulkopuolella olevat nuoret pääsevät osallistumaan nuorten työpajatoimintaan.5 Työpajoilla aloitettiin uudenlainen yhteistyö koulutuksen järjestäjien kanssa tutkintoon valmentavan koulutuksen lain voimaan tultua 2022. Kuitenkin yksittäisiä toimenpiteitä suurempi vaikutus lähivuosina voi olla yleisen oppivelvollisuuden laajentumisella 18 vuoden ikään asti, sillä sen voi olettaa lisäävän toisen asteen tutkinnon suorittaneiden määrää. Jälkiseurannassa jäi epäselväksi, miten etsivän nuorisotyön avustusten kohdentuminen niitä kipeimmin tarvitseville kunnille on parantunut. Avustusten oikeaa kohdentumista palvelutarpeen mukaan voidaan luotettavasti arvioida tilastojen perusteella.6
Palvelujärjestelmien monimutkaisuus ja hajanaisuus vaikeuttavat järjestelmien ohjausta ja hallintaa
Monet julkiset palvelujärjestelmät ja niiden hallintorakenteet ovat monimutkaisia ja hajanaisia. Palveluja tuottavat useat toimijat eri hallinnonaloilta, osa valtakunnallisesti ja osa alueellisesti tai paikallisesti. Palveluntuottajien tehtävissä ja vastuissa on heidän itsensäkin näkökulmasta usein epäselvyyttä ja päällekkäisyyttä, samoin kokevat palvelujen käyttäjät. Monimutkaista ja hajanaista palvelujärjestelmää on hankala hallita ja ohjata. Järjestelmälle asetettuja tavoitteita ja tehtäviä on vaikea toimeenpanna, eikä toimijoiden yhteistyötä ja tiedonvaihto ole sujuvaa. Tämä on käynyt ilmi useassa tarkastuksessa.4, 7–9
Julkisen yrityspalvelujärjestämän monimutkaisuus on ollut jo pitkään vastuutahojen tiedossa. Järjestelmää on pyritty selkiyttämään muun muassa sähköistämällä palveluita, rakentamalla palvelukokonaisuuksia, -polkuja ja tietojärjestelmiä sekä edistämällä palveluiden tuottajien yhteistyötä ja tiedonvaihtoa. Tarkastuksen perusteella parannuksia on saatu aikaan, mutta yksittäiseen osakokonaisuuteen tai palveluun kohdistuvat toimet eivät ratkaise koko järjestelmän toiminnallisuuden ja ohjattavuuden ongelmia.7
Yrityspalvelujärjestelmän hallittavuuden ongelmaa kuvaa myös se, että palvelujärjestelmää ohjataan ja kehitetään toimijakohtaisesti ja kokonaisuuden koordinaatio vähäistä. Tarkastuksessa ilmeni, että lyhyelle ajanjaksolle asetetut tavoitteiden ja suoriteperusteisten mittareiden perusteella ei voida tehdä päätelmiä palvelujärjestelmän toiminnan tuloksellisuudesta. Lisäksi palvelujen tuotannon taloudellisuutta ja tuottavuutta ei ole mahdollista arvioida, koska tietoa julkisiin yrityspalveluihin käytetyistä työaikaresursseista ei ole saatavissa. Myös yrityspalvelujen tuottajien yhteisen asiakkuudenhallintajärjestelmän käytettävyydessä ja tietojen hyödynnettävyydessä on ongelmia. Tarkastusvirasto suosittaa täsmentämään yrityspalvelujärjestelmän ohjausta ja toimijoiden työnjakoa sekä jatkamaan toiminnan mittareiden ja tietojärjestelmien kehittämistä.7
Digitalisaatio sisältyy vahvasti myös valtakunnallisiin sosiaali- ja terveydenhuollon tavoitteisiin, joissa korostetaan hyvinvointialueiden yhteistyötä erityisesti asiakas- ja potilastietojärjestelmien uudistamisessa sekä sote-tietotuotannon kehittämistä johtamisen välineenä.8 Tarkastuksen perusteella tavoitteiden toteutumisen seurannan yhteys ohjaukseen on kuitenkin vielä epäselvä. Kehitteillä olevassa ns. kansallisessa sosiaali- ja terveydenhuollon hybridiohjausmallissa yhdistellään normi-, resurssi- ja informaatio-ohjauksen välineitä. Tarkastus suosittaa määrittelemään sosiaali- ja terveydenhuollon digitalisaation tueksi kansallisen vision, sekä konkreettiset tavoitteet ja seurantamittarit.8 Sosiaali- ja terveysministeriö käynnisti hyvinvointialueiden kanssa sosiaali- ja terveydenhuollon tiedonhallinnan ja digitalisaation strategiatyön keväällä 2023. Strategiatyössä luodaan digitalisaatiolle yhteiset tavoitteet ja kehittämisen painopisteet sekä sovitaan keinoista ja toimenpiteistä ja tehtävien jaosta seuraavalle kymmenelle vuodelle.
Yleissivistävän koulutuksen opetus- ja oppimisympäristöjen digitalisointia käsittelevän tarkastuksen jälkiseurannan perustella digitalisoinnin toimijoiden vastuita ja tehtäviä ei ole tarkastuksen jälkeen muutettutarkastusviraston suositusten mukaisesti.9 Digitalisoinnin ohjaus- ja toimintamalleja on alettu koota ja uudistaa kokonaisvaltaisesti, mutta työ on edennyt hitaasti. Sen sijaan määrätietoisemmin on edennyt digitalisoinnin tiedon hallinnan arkkitehtuurin kehitystyö. Tarkastusvirasto pitää tärkeänä, että yleissivistävän koulutuksen digitalisoinnin ohjausta ja kehittämistä vahvistetaan ministeriöiden, virastojen ja kuntien välillä rakenne-, resurssi-, informaatio- ja arviointiohjauksen keinoin huomioiden aineelliset ja aineettomat resurssit.9
Julkisten palveluiden kehittämisessä tulisi kiinnittää enemmän huomiota asiakkaiden tarpeisiin ja alueellisiin erityispiirteisiin
Julkisten yrityspalveluiden saatavuus ja palvelutarjonta ovat tarkastuksen perusteella yleisesti ottaen hyvällä tasolla, mutta palvelujen tarjonnassa on alueellisia eroja, ja palveluja tarjotaan liiaksi palveluntuottajien lähtökohdista käsin.7 Etenkin Uudellamaalla julkisia yrityspalveluja on saatavilla tarpeisiin nähden liian vähän. Lisäksi vuoden 2025 alussa toteutettava TE-palvelut 2024-uudistus (L 380/2023) nähdään mahdollisena riskinä yrityspalvelujärjestelmän toimijoiden väliselle tiedonvaihdolle, yhteistyölle ja järjestelmän ohjaukselle. Jos palveluiden koordinointi vaikeutuu sekä niiden laadussa ja sisällössä voi esiintyä alueellisia vaihteluita.7
Havaintoja asiakastarpeiden huomioimisesta tehtiin myös Suomi.fi -sähköisen asioinnin palveluita käsittelevässä tarkastuksessa.10 Julkishallinnon organisaatioilla on pääsääntöisesti velvollisuus käyttää Suomi.fi-palveluita, joiden tarkoituksena on parantaa julkisten palvelujen saatavuutta ja laatua sekä tukea julkisen hallinnon toiminnan tehokkuutta. Tarkastuksessa käsitellyistä kahdeksasta Suomi.fi-palvelukokonaisuudesta kolme oli tarkastuksen aikaan laajemmin käytössä julkishallinnossa. Kokonaisuutena palvelujen käyttöönottoja on saatu jonkin verran sujuvoitettua, mutta palvelujen kehitystarpeista ei käydä riittävästi keskustelua käyttäjäorganisaatioiden kanssa eikä kehittämiskohteiden priorisointi ole läpinäkyvää. Tarkastus suosittaa, että palveluiden kehittäminen tulisi kohdentaa oleellisiin tarpeisiin ja käyttötapauksiin, jotka heijastuvat viimekädessä palveluiden loppukäyttäjiin, eli kansalaisiin ja yrityksiin. Lisäksi Suomi.fi-palvelujen strategista ohjausta tulisi selkeyttää ja varmistaa myös rahoituksen turvin aiempaa suunnitelmallisempi ja ennakoivampi palvelujen kehittäminen.10
Palvelujärjestelmän digitalisaation haasteet ovat esillä myös sosiaali- ja terveydenhuollon tietojärjestelmiin kohdistuvassa tarkastuksessa.8 Uudistuksen toimeenpanon alussa hyvinvointialueiden lähtökohdat ovat erilaiset: joillakin hyvinvointialueilla tietojärjestelmiä on jo yhtenäistetty, toisilla alueilla tietojärjestelmien tilanne on hajanainen. Muutosvaiheen tilannetta on seurattu tiiviisti ja uudistuksen toimeenpanon tueksi laadittiin tiekartta vuosille 2021–2023, jossa yhtenä osioina on ICT-valmistelun keskeisten tehtävien toimeenpano. Hyvinvointialueista on muodostettu viisi yhteistyöaluetta, joiden tehtävänä on sosiaali- ja terveydenhuollon alueellinen yhteensovittaminen, kehittäminen ja yhteistyö. Tavoitteena on, että merkittävät tietojärjestelmät, etenkin asiakas- ja potilastietojärjestelmät, yhtenäistettäisiin yhteistyöaluetasoisesti. Hyvinvointialueiden näkemysten mukaan ohjaus on ollut muutosvaiheessa sinänsä riittävää, mutta hyvinvointialueiden eroavuuksia ei ole otettu riittävästi huomioon. Tarkastuksen perusteella valtakunnallinen ICT-ohjaus ei ole kannustanut alueita tarpeeksi keskinäiseen yhteistyöhön, ja yhteistyöalueiden välistä yhteistyötä on syytä tukea vahvemmin. Tietojärjestelmäyhteistyötä alueiden välillä tehdään myös inhouse-yhtiöiden, kuten DigiFinlandin, kautta. Tarkastus suosittaa, että kansalliset sosiaali- ja terveydenhuollon digitaaliset palvelut yhteensovitetaan alueiden tarpeiden mukaisesti.8
Tarkastusviraston suosituksia palvelujärjestelmien kehittämiseksi
Julkisten palvelujärjestelmien, kuten sosiaali- ja terveydenhuollon, yrityspalveluiden ja koulutuspalveluiden, kokonaisuuden hallintaa parannetaan täsmentämällä järjestelmissä toimivien organisaatioiden työnjakoa sekä selkiyttämällä ja yhtenäistämällä normi-, resurssi- ja informaatio-ohjausta.7–10
Palveluita ja niiden digitalisaatiota kehitetään suunnitelmallisesti ja ennakoivasti. Tämä edellyttää oleellisten asiakastarpeiden ja alueellisten erityispiirteiden tunnistamista ja huomioimista sekä vakaata rahoituspohjaa.7–10
Luku perustuu seuraaviin tarkastuksiin ja jälkiseurantoihin:
Yleinen asumistuki – Vuoden 2015 kokonaisuudistus, etuusmenojen kehitys ja tuensaajien työssäkäynti (4/2023)
Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskus ARA asuntopolitiikan toimeenpanijana (2/2023)
Jälkiseurantaraportti 22.12.2022 Kansainvälistä suojelua saavien kuntiin osoittaminen ja kuntakorvausjärjestelmän kehittäminen -tarkastuksesta (2/2018)
Työperusteinen maahanmuutto ─ Maahanmuuttohallinnon tehokkuus, asiakaslähtöisyys sekä ulkomaisen työvoiman rekrytointi sosiaali- ja terveysalalla (13/2022)
Jälkiseurantaraportti 4.2023 Ammatillisen koulutuksen reformi -tarkastuksesta (2/2021)
Jälkiseurantaraportti 15.3.2023 Nuorten työpajatoiminnan vaikuttavuus ja etsivän nuorisotyön resurssit ja tehokkuus -tarkastuksesta (2/2020)
Julkisen yrityspalvelujärjestelmän toimivuus (5/2023)
Sosiaali- ja terveydenhuollon digitalisaation rahoitus ja ohjaus (9/2023)
Jälkiseurantaraportti 27.12.2022 Yleissivistävän koulutuksen opetus- ja oppimisympäristöjen digitalisointi -tarkastuksesta (7/2019)
Suomi.fi-palvelujen tilanne ja kehitys (10/2022).
