Infrastruktuurit, kuten ICT-järjestelmät, väylät ja rakennuskanta, ovat tärkeä osa valtion käyttöomaisuutta. Valtion talousarvioesityksissä ja julkisen talouden suunnitelmassa tulisi esittää kattavasti uusinvestointien ja hankintakustannusten ohella myös elinkaaren hallintaan sisältyvät infrastruktuurien ylläpito- ja korjausvelan kustannukset. Käyttöomaisuuden elinkaaren hallintaan tarvitaan myös yhteisiä tavoitteita, hankinta- ja hallintamenettelyjä sekä seurantakäytäntöjä.
Valtion ja hyvinvointialueiden tietojärjestelmien elinkaaren hallintaan tarvitaan kestäviä rahoitusratkaisuja
Valtion tietojärjestelmiä käsittelevässä tarkastuksessa todetaan, että tietojärjestelmien elinkaarinäkökulma tunnistetaan valtionhallinnossa, mutta niiden elinkaaren hallinnalle ei ole asetettu yhteisiä tavoitteita eikä niiden korjausvelan seuraamiseen ole vakiintuneita käytäntöjä.1 Onnistunut tietojärjestelmän elinkaaren hallinta edellyttää, että jo järjestelmien hankintavaiheessa tehdään pitkäjänteistä suunnittelua sekä tunnistetaan ja hallitaan järjestelmän vanhenemiseen liittyviä riskejä. Lisäksi on otettava huomioon tietojärjestelmien ylläpitokustannuksiin vaikuttavat tekijät, kuten toistuvat päivitykset, teknologiamuutokset ja järjestelmän elinkaaren loppuvaiheen kustannukset. Talousarvioprosessi ja julkisen talouden suunnitelma luovat periaatteessa puitteet jatkuviin ylläpito- ja kehitystarpeisiin vastaamiselle, kun rahoitusta voidaan esittää julkisen talouden suunnitelmassa seuraavalle neljälle vuodelle. Tarkastuksen perusteella valtionhallinnon rahoitusratkaisut eivät kuitenkaan tue kovin hyvin järjestelmien elinkaaren hallintaa, koska järjestelmien rahoitussuunnittelu on lyhytjänteistä ja rahoitus suunnataan mieluummin uusiin teknologiahankkeisiin. Kun toimintojen automatisaation arvoa ei pystytä laskemaan, järjestelmien tuottavuuspotentiaalia on vaikea osoittaa rahoitusta haettaessa. Poistuvasta järjestelmästä ei myöskään saada säästöjä uuden järjestelmän rahoitukseen.1
Hyvinvointialueiden digitalisaation ja tiedonhallinnan kehittämisen kustannukset on arvioitu 2–3 miljardiksi euroksi seuraavan kymmenen vuoden aikana. Asiakaslähtöiset ja luotettavat tietojärjestelmät sekä verkko- ja mobiilipalvelut tehostavat sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen tuottamista ja toimivuutta. Tämän oletetaan hillitsevän sosiaali- ja terveydenhuollon menojen kasvua, vaikka euromääräistä säästötavoitetta ei olekaan asetettu.
Tarkastuksessa selvitettiin hyvinvointialueille kohdennettua sosiaali- ja terveydenhuollon ICT-muutoksen ja digitalisaation rahoituskokonaisuutta vuosina 2021–2022.2 Tarkastuksen perusteella hyvinvointialueet pystyivät tekemään välttämättömät muutokset ICT-järjestelmiinsä vuoden 2023 alkuun mennessä valtionavustusten myöntämisessä ilmenneistä viivästymisistä ja osaajapulasta huolimatta. Kuitenkin vain harvat hyvinvointialueet olivat sisällyttäneet investointisuunnitelmiinsa laajasti asiakas- ja potilastietojärjestelmien kustannuksia. Hyvinvointialueiden syksyllä 2022 esittämissä investointisuunnitelmissa ICT-investointien osuus oli yhteensä noin miljardi euroa eli noin 11 prosenttia kaikista hyvinvointialueiden ilmoittamista investointitarpeista. Tarkastuksen perusteella sosiaali- ja terveydenhuollon ICT-kustannukset tulevat nousemaan lähivuosina lähes kaikilla hyvinvointialueilla.2
Sosiaali- ja terveydenhuollon ICT-muutokseen ja digitalisaation kehittämiseen jaettiin vuosien 2021–2022 aikana valtionavustuksia yhteensä lähes 700 miljoonaa euroa. Avustuksia jaettiin kolmelta eri talousarviomomentilta kaikkiaan seitsemän kertaa (kuvio 1, taulukko). Kuitenkin Suomen kestävän kasvun ohjelmasta jaetuista valtionavustuksista vain osa kohdistui tiedonhallinnan ja digitaalisten palvelujen kehittämiseen. Valtionavustuskokonaisuutta rakennettiin vaiheittain päivittyvän tilannekuvan mukaisesti. Osa valtionavustuksista jaettiin laskennallisin määräytymisperustein ja osassa alueille kohdennettiin harkinnanvaraista rahoitusta.2
Tarkastuksen perusteella kriteerit, joilla hyvinvointialueiden valtionavustushakemuksia arvioitiin, eivät olleet täysin läpinäkyviä muun muassa siksi, että kriteerejä muutettiin kesken hakuprosessin. Lisäksi ICT-muutoksen valtionavustuksissa on ollut päällekkäisyyttä sekä ajoituksen että sisällön suhteen. Kestävän kasvun ohjelman avustuksia on myös jäänyt käyttämättä rahoituskohteiden tiukan rajauksen takia. Tarkastuksen johtopäätösten mukaan eri valtionavustushakuihin perustuva hanketyyppinen rahoitusmalli ei edistä pitkäjänteistä ICT-muutoksen läpiviemistä ja digitalisaation kehittämistä. Toimintaa tulisi ohjata yhdellä rahoituskanavalla ja yhden valtionapuviranomaisen toimesta, jotta hyvinvointialueet voisivat toteuttaa ICT-kehittämistyötään pitkäjänteisesti.2
| Valtionavustus | Momentti | Vuosi 2021 | Vuosi 2022 | Yhteensä |
| ICT-muutos | 28.70.05 | 215 165 200 | 124 688 372 | 339 853 572 |
| Yleinen valmistelu* | 28.89.30 *josta kohdennettu arviolta ICT-muutokseen |
(62 019 000) – |
155 845 832 (66 790 149) |
155 845 832 |
| Suomen kestävän kasvun ohjelma (RRP) |
33.60.61 | – | 289 181 576 | 289 181 576 |
| Yhteensä | – | 215 165 200 | 569 715 780 | – |
Toimittajariippuvuus voi muodostua riskiksi tietojärjestelmien elinkaaren hallinnalle
Tietojärjestelmän pitkä elinkaari voi olla merkki onnistuneesta järjestelmän suunnittelusta, pitkäjänteisestä ylläpidosta ja jatkuvaluonteisesta kehittämisestä. Pitkä elinkaari voi johtua myös järjestelmän toimittajariippuvuudesta, uuden järjestelmän hankinnan ja käyttöönoton viivästymisestä tai siitä, että järjestelmään liittyviin toimintoihin ja prosesseihin ei ole kohdistunut merkittäviä muutostarpeita. Toimittajariippuvuudella tarkoitetaan sitoutumista tietyn toimittajan teknologiaan, mikä rajoittaa tilaajan harkintavaltaa uusien toimittajien valinnassa järjestelmän elinkaaren aikana.
Tarkastusviraston tapaustarkastuksen kohteiksi valittiin kolme valtionhallinnon tietojärjestelmää, joista yksi järjestelmä on käytössä koko valtioneuvostossa ja kaksi tietyn hallinnonalan virastoissa (kuvio 2). Kaikilla tarkastuksen kohteena olleilla viranomaisilla on riittävästi osaamista tietojärjestelmien hankintaan, sopimusten tekemiseen ja niiden hallintaan. Tarkastuksessa ei havaittu hankintasäännösten vastaisia menettelyitä eikä olennaisia puutteita kohdejärjestelmien tietoturvallisuudessa tai tietojenkäsittelyn kontrolleissa.1
Tarkastuksen perusteella toimittajariippuvuus voi muodostua ongelmaksi etenkin pitkäkestoisissa tietojärjestelmäsopimuksissa. Myös viime vuosina yleistyneistä, kokonaan toimittajan hallussa olevista valmisratkaisuista saattaa olla vaikeaa irtautua. Tarkastuksessa kartoitettiin keinoja, joiden avulla toimittajariippuvuuden riskiä voidaan vähentää. Tällaisia ovat tietojärjestelmän kokonaisarkkitehtuurin toimiva suunnittelu, huolellinen markkinakartoitus myös järjestelmän kehittämisen aikana ja kilpailutuksen neuvottelumenettelyt. Hankintasopimus voidaan suunnitella siten, että tilaajalle jää riittävät immateriaalioikeudet järjestelmään. Pitkäkestoisten tietojärjestelmäsopimusten immateriaalioikeuksia koskevat ehdot saattavat kuitenkin olla vaikeasti tulkittavia tai tilaajan kannalta epäedullisia. Ajan myötä saattaa olla hankalaa selvittää sopimuksiin tehtyjen muutosten ja eri sopimusten välisiä suhteita ja sopimusten täsmällistä sisältöä. Sopimusten sisällön tuntemus saattaa vähetä myös henkilöiden vaihtumisen vuoksi. Toimittajariippuvuuden riskiä voidaan vähentää myös palveluiden yhteishankinnoilla.1
Palveluiden yhteishankinnoilla voidaan säästää aikaa ja kustannuksia
Yhteishankinnassa tavaroita tai palveluita hankitaan samanaikaisesti useamman hankintayksikön tarpeisiin. Yhteishankinnoilla voidaan saada suoria tai epäsuoria kustannussäästöjä ja mahdollisesti parempilaatuisia tuotteita. Tarkastuksessa (10/2020) havaittiin, että valtion virastot ja laitokset olivat noudattaneet niille asetettua yhteishankintavelvoitetta hyvin, mutta niillä ei ollut yhtenäistä käsitystä siitä, mitkä tuotteet ja palvelut kuuluvat yhteishankintavelvoitteen piiriin. Yhteishankintavelvoite koskee muun muassa tietokoneita ja tietoteknisiä laitteita, niiden osia ja tarvikkeita, mutta ei tietojärjestelmähankintoja. Yhteishankintojen seurantaa vaikeutti se, että virastojen yhteishankintoihin liittyvä taloushallinnon automatisaatio toimi Handi-järjestelmässä yhteishankinnoissa samalla tavalla kuin muissakin hankinnoissa, eikä hankintoja rekisteröity järjestelmässä erikseen. Lisäksi yhteishankinnoista vastaava Hansel Oy oli pyrkinyt arvioimaan yhteishankintojen taloudellista, sosiaalista ja ympäristövastuuta mutta ei ollut tehnyt vastuullisuusauditointeja niiden työläyden ja kalleuden takia. Tarkastuksen jälkiseurannan perusteella velvoitteen piiriin kuuluvia tuotteita ja palveluita on täsmennetty, yhteishankintojen kehittämistyötä on tehty. Kirjanpitoyksiköillä on nykyisin mahdollisuus seurata hankintasopimuksiaan keskitetystä tietojärjestelmästä. Päätökset vastuullisuusauditointien toteutuksesta tehdään keväällä 2023.3
Hyvinvointialueet pystyvät tekemään hankintoja omistamiltaan inhouse-yhtiöiltä ilman kilpailutusta, jos yhtiö myy enintään viisi prosenttia tai 500 000 euroa liikevaihdostaan omistajiensa ulkopuolelle ja omistaja käyttää määräysvaltaa yhtiöön. Sosiaali- ja terveydenhuollon digitalisaatiota käsittelevän tarkastuksen perusteella hyvinvointialueet hyödynsivät inhouse-yhtiöitään muutosvaiheen ICT-palvelujen hankinnassa. Jotkin hyvinvointialueet arvioivat, että inhouse-yhtiöt olivat käytännössä ainoa tapa saada järjestämisvastuu siirtymään turvallisesti lainsäädännön määrittämässä aikataulussa ja varmistaa riittävä osaaminen ICT-muutosten toteutuksessa. Tarkastuksen perusteella inhouse-yhtiöt nähtiin hyvinvointialueilla sekä tärkeänä yhteistyökumppanina että ongelmallisena ohjattavana.2
Kansallisesti tuotettavat digitaaliset palvelut ovat olennaisia hyvinvointialueiden tietojärjestelmien yhteen toimivuudelle
DigiFinland Oy kehittää kansallisia digitaalisia palveluratkaisuja erityisesti hyvinvointialueille. Yhtiö perustettiin vuonna 2020 valtion erityistehtäväyhtiöiden SoteDigi Oy:n ja Vimana Oy yhdistyessä. Yhtiön omistusrakenne muuttui vuoden 2023 alussa, kun valtio luovutti yhtiön osakkeita vastikkeetta hyvinvointialueille, Helsingin kaupungille ja HUS-yhtymälle. Valtiolle jäi noin kolmanneksen omistus- ja äänivaltaosuus yhtiöstä. Yhtiön rahoitus perustuu asiakkailtaan perittäviin maksuihin, ja merkittäviin kehityshankkeisiin haetaan erillisrahoitusta valtiolta. Hyvinvointialueilla ei ole velvoitetta käyttää DigiFinlandin palveluita, eikä yhtiö voi tuottaa palveluja kunnille tai kuntayhtymille.
Kanta-palvelut ovat sosiaali- ja terveydenhuollon tietojärjestelmien yhteentoimivuuden kannalta oleellisia valtakunnallisia digitaalisia palveluja. Kanta-palveluiden käyttömaksut kattavat noin puolet palveluiden ylläpidosta ja kehittämisestä, ja toinen puoli rahoitetaan valtion budjetista.Kanta-palvelut koostuvat useista eri palveluista, jotka ovat elinkaarensa eri vaiheissa ja joiden hyödyntämisessä on merkittäviä palvelukohtaisia eroja.
Tarkastuksessa arvioitiin, millaista lisäarvoa DigiFinland Oy:n tarjoamat digipalvelut ja Kanta-palvelut tuovat hyvinvointialueille.2 Tarkastushavaintojen perusteella hyvinvointialueet näkevät DigiFinlandin toiminnassa mahdollisuuksia silloin, kun yhtiön tarjoamat palvelut vastaavat asiakastarpeita ja ovat kustannustehokkaita verrattuna muihin tarjolla oleviin palveluihin. Alueiden erilaiset lähtötilanteet ja digikyvykkyyden tasot eivät kuitenkaan ole paras mahdollinen lähtökohta kehittää yhtenäisiä kansallisen tason palveluja. Kanta-palveluiden hyödyntämisen haasteena puolestaan on, että hyvinvointialueiden tulee ottaa Kanta-palvelut ensin käyttöön omissa asiakas- ja potilastietojärjestelmissään, ennen kuin tiedot ovat Kannan kautta loppukäyttäjän hyödynnettävissä. Siten loppukäyttäjän kokemus palveluista riippuu myös siitä, miten hyvinvointialueen asiakas- ja potilastietojärjestelmät on toteutettu.2
Asiakastietolaissa ja muissa määräyksissä kuvataan tiedonvälityksen keskeiset periaatteet, joita tietojärjestelmäpalvelujen tuottajien ja valmistajien on noudatettava. Järjestelmien on myös täytettävä yhteentoimivuutta, tietoturvaa, tietosuojaa sekä toiminnallisuutta koskevat olennaiset vaatimukset. Vaikka Kanta-palvelut ovatkin yleistasolla kehittyneet, niiden käyttö ja hyödyntäminen eivät ole kaikilta osin toteutuneet asiakastietolain tavoitteiden mukaisesti. Kanta-palveluiden tarjoamien toiminnallisuuksien käyttöönottoja on paikallistasolla hidastanut sote-uudistuksen odottelu ja erityisesti epäselvyys siitä, kuka maksaa järjestelmien kehittämisen. Lainvalvonnan haasteena on se, etteivät eri toimijat aina tee asiakastietolain edellyttämiä poikkeamailmoituksia viranomaisille.2
Hyvinvointialueet vastaavat myös ensihoitopalveluista. Tarkastuksessa (9/2019) yhdeksi ensihoitopalvelun resurssisuunnittelun esteeksi havaittiin se, että ensihoitopalvelusta ei ole valtakunnallista, yhtenäistä ensihoitopalvelun tilastointia eikä toimintaa kuvaavia mittareita. Tarkastuksen jälkiseurannan perusteella ensihoidon tietopohjaa kehitetään parhaillaan siten, että ERICA-hätäkeskusjärjestelmän ja viranomaisten KEJO-järjestelmän tietoja voidaan yhdistää, jotta tietoja voidaan käyttää muun muassa ensihoidon resurssien suunnittelussa. Lisäksi tavoitteena on integroida ensihoitopalvelun tietotuotantolinjaan ensihoitopalveluiden ja hoitoketjujen tietoja Kanta-palvelun potilastietoarkistosta, tiedonhallintapalvelusta sekä hoitoilmoitusjärjestelmä Hilmosta.4
Tarkastusviraston suosituksia tietojärjestelmien ja digitaalisten palveluiden elinkaaren hallintaan
Valtion talousarvion valmisteluun sisällytetään investoinnit ja kustannukset, jotka viranomaisten käytössä olevien tietojärjestelmien elinkaaren hallinta edellyttää. Valtiontalouden kehyksissä ja budjeteissa otetaan huomioon suurten ICT-uudistusten vaatima rahoitustarve siten, että se mahdollistaa järjestelmien pitkäjänteisen elinkaaren hallinnan.1, 2
Valtionhallinnon tietojärjestelmien elinkaaren hallintaan tarvitaan tuottavuutta tukevia yhtenäisiä käytäntöjä muun muassa teknologioiden priorisoinnista, toimittajariippuvuusriskin hallinnasta ja järjestelmien kehittämistarpeiden rahoituksesta.1
Kansalliset sosiaali- ja terveydenhuollon digitaaliset palvelut sovitetaan keskenään yhteen siten, että ne vastaavat hyvinvointialueiden tarpeita. Digitaalisia palveluita kehitetään suunnitelmallisesti ja pitkäjänteisesti.2
Valtion vastuulla olevan infrastruktuurin ja käyttöomaisuuden ylläpito edellyttää jatkuvaa elinkaaren hallintaa ja investointien pitkäjänteistä suunnittelua
Tarkastuksessa (8/2016) havaittiin, että laajakaistarakentamiseen ja -hankkeisiin annettu tuki ja tehdyt sijoitukset eivät riittäneet turvaamaan laajakaistayhtiöiden toiminnan jatkuvuutta ja että useiden hankkeita rahoittaneiden kuntien talous oli heikentynyt siksi, että ne olivat osallistuneet tukiohjelman hankkeisiin. Tarkastuksen ensimmäisessä jälkiseurantavaiheessa vuonna 2020 havaittiin, ettei Laajakaista kaikille -hankkeiden vaikutuksia ollut seurattu riittävästi ja jotkin vuonna 2022 päättyneen Nopea laajakaista -tukiohjelman hankkeista olivat vaikuttaneet kielteisesti keskeisten sidosryhmien taloudelliseen tilanteeseen. Tarkastusvirasto katsoi siksi tarpeelliseksi täydentää jälkiseurantaa jatkoseurannalla vuonna 2023. Jatkoseurannan perusteella tukiohjelman seurantaa on parannettu ja taloudelliset vaikutukset on otettu huomioon tukiohjelmaa ja siihen liittyvää lainsäädäntöä kehitettäessä. Tukiohjelmasta on myös tehty jälkiarviointi. Jälkiseurannan perusteella tukiohjelman ei voida päätellä aiheuttaneen kohtuuttomia taloudellisia menetyksiä sidosryhmille. Hankkeita rahoittaneet kunnat ovat arvioineet tukiohjelmalla olleen positiivisia vaikutuksia kunnan elinvoimaisuuteen. Haja-asutusalueille ja taajamien ulkopuolelle toteutettavat laajat investoinnit muodostivat merkittävän taloudellisen rasitteen hankkeita toteuttaneille yrityksille ja osuuskunnille etenkin sen alkuvuosina, mutta yritysten taloudellinen tilanne on parantunut tukiohjelman päättymisen jälkeen.5
Tarkastuksessa (12/2020) suositettiin, että liikenneverkon kehittämisinvestoinneista päätettäessä otetaan paremmin huomioon uusien investointien vaikutukset verkon ylläpitotarpeeseen ja siitä aiheutuviin hoito- ja korjauskuluihin ja että liikenneverkon korjaustoimien taloudellista arviointia kehitetään siten, että toimia voidaan vertailla ja priorisoida läpinäkyvästi. Tarkastuksen jälkiseurannan perusteella Väyläviraston tulossopimuksessa on asetettu tavoitteet väyläomaisuuden kokonaistaloudellisen ja pitkäjänteisen hallinnan menettelyille, väylänpidon tehokkuuden, laadun ja markkinoiden toimivuuden parantamiselle sekä väylänpidon toimenpiteiden kohdistamiselle asiakastarpeiden ja väylän kunnon mukaan.6 Tavoitteille on määritelty myös mittarit ja tavoitetasot, joita seurataan. Väylien ylläpitotarpeen kustannukset sisältyvät myös talousarvioesityksiin. Vuoden 2024 talousarvion laatimisohjeissa on edellytetty väyläinvestoinneilta eli kehittämishankkeilta ylläpidon kustannusvaikutusten arviointia. Myös vuosille 2021–2032 laaditussa 12-vuotisessa valtakunnallisessa liikennejärjestelmäsuunnitelmassa on investointien ja ylläpidon kokonaisuus huomioitu aiempaa paremmin.
Tarkastuksen (5/2020) jälkiseurannan perusteella virastot ja laitokset suunnittelevat kone- ja laiteinvestointejaan nykyisin pidemmällä aikavälillä, ja investointien suunnittelun ja seurannan ohjeistusta on täsmennetty. Investointien suunnittelua pitkällä aikavälillä ei kuitenkaan seurata systemaattisesti hankintayksiköissä ja valtiovarainministeriössä. Myöskään tulevien vuosien käyttöomaisuuden investointisuunnitelmia ei esitä kootusti valtion taloussuunnitelmissa. Vaikka investointisuunnitelma ei olisikaan poliittisesti sitova toiminta- ja taloussuunnittelukautta pidemmän aikavälin ylimenevältä osalta, pitkän aikavälin investointisuunnitelmat antaisivat eduskunnalle nykyistä kootumman ja ennakoivamman näkymän valtion investointimenojen kehitykseen.7
Tarkastuksen (14/2020) perusteella valtion rakennusomaisuuden hyvälle elinkaaren hallinnalle oli olemassa edellytykset, koska säädökset edistävät laadukasta rakentamista, rakennuskannan hoitoa ja kunnossapitoa sekä luovat mahdollisuuden käyttää kustannusten arvioimisen perusteena elinkaarikustannuksia hankinnoissa ja investointipäätöksissä. Lisäksi valtion kiinteistöstrategia pyrkii tarkastelemaan rakennusomaisuuden elinkaarivaikutuksia laaja-alaisesti valtion kokonaisedun eri näkökulmista, ja valtion toimitilastrategian linjaukset tukevat hyvää rakennusten elinkaaren hallintaa. Valtiovarainministeriö seuraa vuonna 2021 uudistettujen strategioiden toimeenpanoa asettamiensa neuvottelukuntien avulla. Tarkastuksessa suositeltiin, että ulkoministeriön tuli vakiinnuttaa ulkomailla sijaitsevien kiinteistöjen elinkaaren hallintaa tukevia toimintatapoja ja seurata niiden toimivuutta. Tarkastuksen jälkiseurannan perusteella ulkoministeriö on teettänyt vuodesta 2022 lähtien vuokra- ja omistuskohteidensa tarveselvityksiä, joiden yhteydessä on tarkasteltu myös kohteittain vuokraamisen ja omistamisen kriteereitä. Tarveselvitysten perusteella voidaan tehdä myös päätöksiä kohteista luopumisista. Lisäksi ulkoministeriön kiinteistöhallinnon organisointia on muutettu 1.4.2022. Muutoksen keskeisimpänä tavoitteena oli saada rakentaminen ja kiinteistöjen ylläpito samaan yksikköön siten, että toimintoja koordinoidaan keskitetysti. Ulkoministeriö on myös käynnistänyt yhteistyön Senaatti-konsernin kanssa vuoden 2022 aikana. Tavoitteena on hyödyntää Senaatti-konsernin osaamista kiinteistöjen ja tilojen hallinnan eri osa-alueilla.8
