Vuosikertomus eduskunnalle 2012

Pääasiallinen sisältö

Valtiontalouden tarkastusviraston kertomuksessa toiminnastaan vuoden 2012 valtiopäiville korostuvat Suomen taloudellisen ja kansalaisten hyvinvoinnin perustan kannalta ratkaisevan tärkeät kolme teemaa: tutkimus-, kehittämis- ja innovaatiotoiminnan vaikuttavuus, työllisyys ja työllisyysasteen nostaminen sekä energia- ja ilmastopolitiikka. Taloutemme kilpailukyvyn ja rakenteellisen perustan hiipuminen on näkyvä riski hyvinvointivaltiolle. Samanaikaisesti ilmastonmuutos tulee hiipivästi aiheuttamaan radikaaleja muutoksia, joihin vastaaminen on huomattava taloudellinen ja tekninen, mutta myös turvallisuuspolitiikkaan ja turvallisuuteen vaikuttava tehtävä.

Hyvinvoinnin ja työllisyyden taloudellinen perusta rapautuu nopeasti, jollei tutkimus-, kehittämis- ja innovaatiotoiminnalla ja sen vaikuttavuutta tukevilla toimilla pystytä lisäämään innovatiivisten kasvuyritysten määrää. Talouden rakenteellisten muutosten johdosta hyvinvoinnin turvaamiseen tarvittava talouskasvu sekä ilmastonmuutokseen vastaaminen edellyttävät tutkimus-, kehittämis- ja innovaatiotoiminnan rohkeaa uudistamista ja kehittämistä. Tutkimus-, kehittämis- ja innovaatiotoiminta samoin kuin työllisyys ja työllisyysasteen nostaminen on nähtävä laaja- alaisina kokonaisuuksina ja osana talous ja kasvupolitiikkaa. Toimivan ja tehokkaan kilpailun merkitys innovaatioihin ja niiden hyödyntämiseen kannustavana tekijänä korostuu. Tutkimus-, kehittämis- ja innovaatiotoiminnalla on huomattava merkitys energiatehokkuuden parantamisessa, jota tarvitaan ilmastonmuutoksen hallinnassa.

Taloudellisuutta ja tuottavuutta koskevat tavoitteet ja tiedot ovat keskeinen osa toimivaa tulosohjausta. Vuotta 2011 koskeneiden tilintarkastusten perusteella voidaan todeta, että ministeriöiden hyväksymät taloudellisuutta ja tuottavuutta koskevat tulostavoitteet ovat aiempien vuosien tapaan edelleen puutteellisia. Sen sijaan oikeiden ja riittävien tietojen esittämisen osalta tilanne on selvästi parempi. Taloudellisuudesta ja tuottavuudesta raportoidaan melko kattavasti. Keskeiset, selkeät tunnusluvut ja yhtenäinen esittämistapa kuitenkin parantaisivat tietojen hyödynnettävyyttä ja helpottaisivat tiedon tuottamista kirjanpitoyksiköissä.

Työllisyyden hoitoa koskevan tarkastusteemakokonaisuuden pääkysymys oli julkisen talouden kestävyysvajeen kannalta keskeinen työllisyysaste ja toimet sen nostamiseksi. Tarkastuksissa käsiteltiin pitkäaikaistyöttömyyden ehkäisyä, äkillisten rakennemuutosalueiden tukea ja työperäisen maahanmuuton edistämistä. Näiden merkitys työllisyysasteeseen osoittautui tarkastusten perusteella marginaaliseksi, vaikka esimerkiksi äkillisen rakennemuutosalueiden tuki sinänsä havaittiin toimivaksi ja alueiden näkökulmasta tarpeelliseksi. Työllisyysastetavoitteen saavuttaminen edellyttääkin laaja-alaisia toimia.

Tarkastusvirasto on koonnut yhteen kunta- ja palvelurakennetta koskevia havaintoja viime vuosien tarkastuksistaan. Johtopäätös on, että rakenteet sinänsä eivät ratkaise palvelujen laatua ja saatavuutta kansalaisten näkökulmasta. Esimerkiksi kuntaliitoskunnissa palvelujen kehittäminen on jäänyt usein kuntaliitoksen jalkoihin. Väljän puitelain oloissa palvelurakenne yhteistoimintaalueilla on saattanut muodostua jopa entistä pirstaleisemmaksi. Rakenteiden kehittämisessä on tärkeää kiinnittää huomiota siihen, että palvelut säilyvät perustuslain ja erityislainsäädännön mukaisina. Muun muassa lastensuojelua koskevan tarkastuksen havainnot osoittivat, että lapsen etu ei aina toteudu lastensuojelulain mukaisesti. Keskeisimmät ongelmat liittyvät perheiden kokonaisvaltaiseen tukemiseen ja valvontaan sekä sijais- ja jälkihuollon palveluihin.

Tarkastusvirasto on saanut valmiiksi viisi tarkastusta sisältäneen ilmasto- ja energiapolitiikkaa koskevan teemakokonaisuuden. Tarkastukset ovat osoittaneet, että ilmasto- ja energiapoliittisten toimenpiteiden kustannustehokkuutta ja vaikuttavuutta on mahdollista parantaa. Ongelmat ovat liittyneet kustannuksia ja mittausmenetelmiä koskevan tietopohjan heikkouksiin, epämääräiseen tavoiteasetteluun ja ilmastotavoitteiden kannalta ristiriitaisiin tukiin. Energia- ja ilmastostrategian toimeenpano on sujunut vaihtelevasti. Sen valmistelu sekä valtion varainkäyttö olisivat tarvinneet lisää läpinäkyvyyttä. Tarkastusviraston laskelmien mukaan Suomi allokoi vuonna 2011 noin 550 miljoonaa eli noin prosentin talousarviomäärärahoista ilmastonmuutokseen liittyviin menoihin. Valtion rahoitus kaksinkertaistui vuosina 2008–2012. Eniten lisääntyivät tutkimukseen ja kehitykseen sekä uusiutuvan energian edistämiseen liittyvät määrärahat. Suomi näyttää saavuttavan Kioton kauden 2008–2012 velvoitteet, mutta EU:n asettamien tavoitteiden saavuttaminen vuoteen 2020 mennessä näyttää haasteellisemmalta.

Koulutus-, tutkimus- ja innovaatiotoimintaan liittyvän tarkastustyön perusteella voidaan arvioida, että eduskunta päättää julkisen KTI-toiminnan rahoituksesta ja rakenteista voimatta käytännössä tehokkaasti vaikuttaa toiminnan kokonaisuuteen. KTI-toiminnan voimavarojen kasvattamisen tai leikkaamisen sijasta tulisikin löytää uusia ajattelu- ja toimintamalleja, joilla tähdättäisiin uudentyyppiseen rahoitusriskien hallintaan. Tätä tavoitetta silmälläpitäen julkisen toiminnan tarkoitus tulee määritellä nykyistä selkeämmin, KTI-toiminnan tavoitteet tulee selkiyttää ja rahoituksen läpinäkyvyyttä tulee lisätä. Tavoitteena on, että tutkimus- ja innovaatiotoiminnan tuki määräytyy eduskunnan tahdonilmaisujen mukaisesti ja kohdentuu nykyistä valikoivammin, rohkeammin ja pitkäjänteisemmin. Julkisen tuen vaikuttavuuden lisäämiseksi myös finanssipolitiika ja KTI-politiikan välinen raja on kyettävä uudella tavalla ylittämään.

Tarkastusvirasto on kiinnittänyt toistuvasti huomiota lainsäädännön laadun ongelmiin ja niiden merkitykseen valtiontaloudellisessa päätöksenteossa. Hyvän säädösvalmistelun periaatteiden toteutumisessa on edelleen puutteita, joskin laadun parantamisen edellytyksissä on tuoreiden tarkastushavaintojen perusteella tapahtunut suotuisaa kehitystä. Käytännön lainvalmistelussa ongelmat eivät liity osaamiseen ja asiantuntemukseen tai ohjeistuksen puuttumiseen, vaan lähinnä toimintaympäristön monimutkaisuuteen, valmisteluresursseihin ja -aikatauluihin sekä valmistelua tukevien valtioneuvostotasoisen asianhallintajärjestelmän puutteisiin. Lainsäädäntöä valmisteltaessa ja siitä päätettäessä huomiota tulee kiinnittää entistä enemmän kahteen seikkaan: lainsäädännön sisällölliseen selkeyteen ja lain implementoinnin edellyttämiin resursseihin. Unohtaa ei myöskään sovi lain täytäntöönpanon ja vaikutusten seurantaa.

Tarkastusviraston päämääränä on edistää tuloksellista ja korkealaatuista valtion taloudenhoitoa. Tässä tehtävässään se tukee eduskuntaa sille kuuluvan finanssivallan käytössä ja sillä on tärkeä rooli kansallisessa hyvää hallintoa ylläpitävässä integriteetti järjestelmässä. Kansainvälisen vertailun perusteella valtiontalouden tarkastusvirastot ovat Euroopassa yksi vahvimmista ja toimivimmista hyvää hallintoa ja julkisen toiminnan integriteettiä ylläpitävistä instituutioista. Tutkimustiedon perusteella huono hallinto ja heikot valvontainstituutiot korreloivat julkisen talouden huonon tilan sekä kansantalouden heikon suorituskyvyn kanssa. Kokonaisuutena tarkastusviraston vaikuttavuus on erittäin hyvällä tasolla, kun huomioidaan kansainvälisessä katsannossa alimitoitetut resurssit. Tiukentuneessa talousarviotilanteessa tarkastusvirasto on panostanut viraston työhyvinvointiin ja sen johtamiseen sekä jatkanut vuonna 2010 aloitettua tehokkuus ja vakausohjelmaa. Ohjelman mukaisesti tarkastusviraston henkilöstömäärä vähenee 150:stä 138:aan vuodesta 2012 eteenpäin.

Valtiontalouden tarkastusvirasto seuraa eduskunnan tarkastusvaliokunnan mietintöjen perusteella eduskunnan hyväksymien kannanottojen toteutumista, jos kannanotot liittyvät tarkastusviraston tarkastuksiin ja eduskunta on edellyttänyt hallituksen raportointia asiasta. Kuluvan vaalikauden ajalta seurattavat kannanotot ovat kohdistuneet kehysmenettelyn toimivuuteen, maksuvalmiuden ylittävästä lainanotosta luopumiseen sekä oikeus- ja sisäasiainhallinnon asianhallintajärjestelmän käyttöönottoon. Kehysmenettelyn toimivuuteen tarkastusvirasto palaa asiaa koskevan jälkiseurannan valmistuttua sekä finanssipolitiikan tarkastusten tulosten raportoinnin yhteydessä vaalikauden puolivälissä ja vaalikauden päättyessä. Muilta osin toimenpiteiden voi katsoa edenneen eduskunnan edellyttämällä tavalla.