Tarkastuksen keskeisenä kysymyksenä oli, hallitaanko valtionhallinnon ICT-sopimuksia ja niiden elinkaaria siten, että niiden avulla voidaan edistää valtion tietojärjestelmien yhteentoimivuutta.
Tarkastusviraston kannanotot
ICT-palveluostojen ja ohjelmistohankintojen merkitys on jatkuvasti kasvanut ja tulee entisestään korostumaan digitalisoituvan yhteiskunnan myötä. Tulevaisuudessa vaaditaan entistä enemmän tieto- ja viestintätekniikkaan perustuvien palvelujen kehittämistä viranomaisten välisenä yhteistyönä. Tietojärjestelmien yhteentoimivuus on asetettu viranomaisten tavoitteeksi tietohallintolaissa (634/2011). Yhteentoimivuudesta odotetaan syntyvän pitkällä tähtäimellä kustannussäästöjä päällekkäisten ratkaisujen poistumisen kautta. Yhteentoimivuuden odotetaan myös tehostavan tietohallintoa ja mahdollistavan prosessien poikkihallinnollisen kehittämisen ja automatisoinnin lisäämisen, mikä pienentää puolestaan kansalaisten, yritysten ja viranomaisten hallinnollista taakkaa.
Valtionhallinnon hankintojen volyymi on vuositasolla 4–4,5 miljardia euroa. Näistä hankinnoista ICT-hankintojen volyymi on vuositasolla noin 580 miljoonaa euroa. ICT-hankinnat sisältävät tietojärjestelmien ja sähköisten palvelujen kehittämistä koskevat ulkoiset ostot ja palveluhankinnat, joiden arvo vuonna 2013 oli 123,7 miljoonaa euroa.
Tarkastuksen keskeisenä kysymyksenä oli, hallitaanko valtionhallinnon ICT-sopimuksia ja niiden elinkaaria siten, että niiden avulla voidaan edistää valtion tietojärjestelmien yhteentoimivuutta. Tarkastuksen painopiste oli erityisesti tietojärjestelmähankintojen yhteentoimivuuden edistämiseen liittyvissä ohjaustoimissa.
Tarkastuksen kohteina olivat valtiovarainministeriö, jonka vastuulla oli sekä valtionhallinnon tietohallinnon yleinen ohjaus että hankintatoimen kehittämisen yleinen ohjaus, ja työ- ja elinkeinoministeriö, joka edusti tarkastuksessa tietohallintolakia toimeenpanevia ministeriöitä. Ohjauksen vaikutuksia tarkastettiin työ- ja elinkeinoministeriön lisäksi neljässä sen hallinnonalaan kuuluvassa virastossa.
Tietojärjestelmähankintoihin kohdistuvan säädösohjauksen yhteisvaikutuksia ei huomioida riittävästi
Tietojärjestelmähankintoja ohjataan monelta eri taholta. Työ- ja elinkeinoministeriö ohjaa hankintayksikköjen hankintamenettelyitä varsin yksityiskohtaisenakin pidetyn hankintalain avulla. Hankintalain noudattaminen tietojärjestelmähankinnoissa edellyttää erityisosaamista. Valtiovarainministeriön budjettiosasto on pyrkinyt edistämään hankintatoimen ja hankintojen keskittämistä säädösohjauksella. Vuoden 2015 alusta tehtävä siirtyi valtiovarainministeriön henkilöstö- ja hallintopolitiikan osastolle. Valtiovarainministeriön JulkICT-toiminnon tavoitteena on ohjata tietohallintolain mukaisesti hankintoja tekeviä virastoja sovittamaan tietojärjestelmähankintansa yhteiseen, kokonaisarkkitehtuuriksi kutsuttuun kokonaiskuvaan, joka tosin on vielä keskeneräinen ja puutteellinen. JulkICT-toiminnon käyttämät ohjauskeinot ovat toistaiseksi painottuneet informaatio-ohjaukseen, mutta pyrkimyksenä on ollut lisätä säädösohjausta.
Valtiovarainministeriö on pyrkinyt keskittämään perustietotekniikkaan liittyvät ratkaisut ja palvelut velvoittamalla virastot käyttämään palveluntarjoajaksi säädetyn Valtion tieto- ja viestintätekniikkakeskus Valtorin palveluja. JulkICT-toiminto on ollut vastuussa Valtoriin liittyvien säädösten valmistelusta. Sellaiset keskitetysti tehdyt hankinnat ja palvelut, joihin liittyy käyttö- velvoite, asettavat reunaehtoja virastojen ydintehtäviä tukeville tietojärjestelmille.
Edellä mainittujen lisäksi tietojärjestelmähankintaa ohjaavat sille erilaisia toiminnallisia ja tietosisällöllisiä vaatimuksia asettavat säädökset, kuten toimialaa tai viraston toimintaa koskevat säädökset. Myös esimerkiksi arkistolaki ja laki sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa asettavat tietojärjestelmähankinnoille omia vaatimuksiaan.
Hankintayksiköille jää paljon ratkaistavaa tietojärjestelmähankintaan ryhtyessään, jotta ne toimisivat kaikkien säädösten ja ohjaajien asettamien muiden velvoitteiden mukaan. Tarkastusvirasto katsoo, että tietojärjestelmähankintoihin kohdistuvilla moninaisilla säädöksillä hankintojen tekemisestä on tullut vaikeaa, kankeaa ja hidasta, vaikka nopeasti kehittyvä ICT-toimiala vaatisi samaan aikaan ketteryyttä ja joustavuutta. Monien säädösten yhtäaikainen noudattaminen nopeasti muuttuvassa toimintaympäristössä edellyttää, että hankintaa tekevällä viranomaisella on käytössään monenlaista erityisosaamista.
Informaatio-ohjauksen laatu vaihtelee
Yhteentoimivuuden edistämisen kannalta keskeistä kokonaisarkkitehtuurityötä on ohjattu pääosin informaatio-ohjauksen keinoin. Informaatio-ohjaus ei ole kaikin osin ollut riittävän laadukasta, jotta se olisi ohjannut tehokkaasti kokonaisarkkitehtuurimenetelmän omaksumista. Valtiovarainministeriön laatimia kokonaisarkkitehtuurityöhön liittyviä erilaisia ohjeita, suosituksia, viitekehyksiä ja -arkkitehtuureita on paljon. Aineistot eroavat rakenteiltaan, eivätkä ne ole keskitetysti saatavilla. Aineistoissa käytetyt käsitteet on mahdollista tulkita monin eri tavoin. Aineistot ovat kieleltään ja esitystavaltaan vaikeaselkoisia ja vaikuttavat suunnatun lähinnä teknisille asiantuntijoille. Kokonaisarkkitehtuurityöhön liittyviä suosituksia ja ohjeita ei myöskään ole integroitu olemassa oleviin johtamis- ja suunnitteluprosesseihin ja rakenteisiin.
Vaikka valtiovarainministeriö on joiltain osin seurannut kokonaisarkkitehtuurityössä käyttämiensä informaatio-ohjauskeinojen vaikutuksia, seuranta ei ole ollut järjestelmällistä eikä kokonaisvaltaista, vaan siinä on keskitytty ainoastaan muutamiin toimenpiteisiin. Korjaustoimenpiteet ovat olleet vähäisiä. Seurannassa ei ole keskitytty kokonaisarkkitehtuurityön sisältöä koskeviin tuloksiin. Ongelmien perimmäisiin syihin ei ole puututtu. Valtiovarainministeriössä on nähty tarvetta lisätä säädösohjausta, ja ministeriö on asettanut tavoitteeksi tietohallintolain mahdollistamien asetusten antamisen vuoden 2015 aikana.
Tietohallintolaissa ministeriöiden edellytetään pyytävän valtiovarainministeriöltä lausuntoa tietojärjestelmähankinnoistaan, kun tietohallintoa koskevan hankinnan suuruus on vähintään viisi miljoonaa euroa tai hankinnalla on laajaa toiminnallista merkitystä. Valtiovarainministeriö on kehittänyt tähän tarkoitukseen erillisen arviointikehikon ja luonut lausuntomenettelyn. Lokakuuhun 2014 mennessä vasta 13 organisaatiota oli pyytänyt valtiovarainministeriöltä lausuntoa, vaikka lausuntomenettely oli otettu käyttöön jo vuonna 2011. Määrä on vähäinen odotuksiin nähden. Valtiovarainministeriössä on nähty, että asiasta tarvitaan erillinen asetus lausuntopyyntöjen määrän lisäämiseksi. Tarkastusviraston havaintojen mukaan lausuntomenettelyllä ei kuitenkaan ole kyetty edistämään tietojärjestelmien yhteentoimivuutta. Sen sijaan, että valtiovarainministeriö olisi ryhtynyt kehittämään menettelyä yhteentoimivuutta paremmin edistäväksi, se valmisteli asetuksen, joka tuli valtioneuvoston päätöksellä voimaan 1.1.2015.
Tarkastusviraston näkemyksen mukaan informaatio-ohjauksen laatuongelmiin ja niiden korjaamiseen ei ole paneuduttu riittävästi. Informaatio-ohjauksen laatuongelmat siirtyvät säädöksiin, jos niihin ei sitä ennen syvennytä ja ryhdytä tarvittaviin korjaustoimenpiteisiin. Informaatio-ohjauksen laadun parantaminen voisi vaikuttaa tietojärjestelmien yhteentoimivuuden edistämiseen siten, että tarve laatia uusia säädöksiä vähenisi.
ICT-hankinnat ovat liian erillään toiminnan kehittämisestä
Tietojärjestelmien kehittäminen tulisi nähdä toiminnan kehittämisenä. Tarkastuksessa havaittiin, että tietojärjestelmien nykyinen ohjaus asemoi ne kuitenkin edelleen muusta toiminnasta selvästi irrallaan olevaksi tukitoiminnoksi. Tällöin jäävät hyödyntämättä tieto- ja viestintäteknologian tarjoamat mahdollisuudet suunnitella toimintaa innovatiivisesti uudelleen tuottavuuden parantamiseksi. Tietohallintolaissa tietohallinnon ohjausvälineeksi määriteltyyn kokonaisarkkitehtuurin käsitteeseen sisältyy toiminnan kehittämisen näkökulma (toiminta-arkkitehtuuri), mutta kokonaisarkkitehtuurityössä ei ole otettu sitä näkökulmaa riittävästi huomioon. Osoittamalla kokonaisarkkitehtuurin ohjauksen yksinomaan JulkICT-toiminnolle valtiovarainministeriö asemoi kokonaisarkkitehtuurin tietohallinnon työvälineeksi, vaikka sillä tavoiteltujen hyötyjen näkökulmasta sen pitäisi olla strategisen toiminnan johtamisen väline.
Kokonaisarkkitehtuurityön kannalta on ongelmallista, että JulkICT-toiminnon informaatio-ohjauksessa painottuu tietohallinnon suositusjärjestelmäksi vakiintunut JHS- eli julkisen hallinnon suositusjärjestelmä. Se on toiminnan kehittämisestä vastaavien henkilöiden kannalta turhan tekninen. JHS-suosituksissa käytetty tekninen kieli vaikeuttaa ICT:n ja toiminnan vuoropuhelua entisestään. Niinpä JHS-järjestelmä näyttäytyy irrallisena saarekkeena muun toiminnan kehittämisen näkökulmasta.
Toiminnan ja tietojärjestelmien kehittämisen irrallisuus toisistaan on nähtävissä myös virastojen tekemissä tietojärjestelmähankinnoissa. Sen asemasta, että tieto- ja viestintätekniikan mahdollisuuksia hyödynnettäisiin monipuolisesti, monissa tietojärjestelmähankkeissa keskitytään yhä nykyisten toimintaprosessien tukemiseen. Virastot pyrkivät monipuolisiin hankintatiimeihin, mutta toiminnasta ja sen kehittämisestä vastuussa olevien rooli jää helposti liian vähäiseksi. Sen sijaan tietojärjestelmähankinnoissa korostuu etenkin tarve toimia hankintalain mukaisesti.
Tieto- ja viestintäteknologian hyödyntäminen ja mahdollisuudet eivät näkyneet työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonalan tulossopimuksissa riittävän konkreettisina tavoitteina. Niin ikään strategian käyttäminen ohjauskeinona ei ole ollut tehokasta, sillä tietohallintoa koskevia linjauksia ja periaatteita on ollut vaikea yhdistää toiminnan tavoitteisiin. Strategioiden seuranta ei myöskään ole ollut järjestelmällistä.
Nykyiset ICT-sopimus- ja ohjelmisto-omaisuuden hallinnan kirjavat käytännöt sisältävät riskejä
Sopimushallintaa ei ohjata keskitetysti, vaan kukin viranomainen on järjestänyt sen omalla tavallaan. Usein sopimuksia hallitaan osana asiakirjahallintoa. Hallinnossa on jonkin verran käytössä henkilösidonnaisia, tietojen manuaaliseen syöttöön ja ylläpitoon pohjautuvia Excel-lomakkeita, joiden avulla pyritään muodostamaan kokonaiskuvaa viraston tietojärjestelmäsopimuksista. Yhtenä heikkoutena on erityisesti sopimusten keskinäisten suhteiden ja riippuvuuksien tunnistaminen ja hallinta. Toimitusketjut ovat tulleet monimutkaisemmiksi. Tarkastuksessa havaittiin myös, että sovelluksia hankitaan nykyään varsin monin eri tavoin. Sovellusten ostamisen asemasta saatetaan ostaa ainoastaan sovelluskehitystyötä (henkilöstön vuokraus) tai hankkia sovellus tietoverkon yli tarjottuna palveluna.
Julkisen hallinnon IT-hankintoja koskevia JIT 2007 -sopimusehtoja käytetään tietojärjestelmähankintojen sopimusten osana lähes aina. Yleensä varsinaisessa sopimuksessa poiketaan vähintään joistakin yleisten sopimusehtojen sisältämistä ehdoista. Esimerkiksi työ- ja elinkeinoministeriö on jo pitkään neuvotellut itselleen tilaajan sovelluksia koskevat laajemmat immateriaalioikeudet kuin mitä JIT 2007 -ehdot sisältävät. Sopimusehtojen hyödyntäminen edellyttää sopimusjuridista asiantuntemusta, jota kaikilla virastoilla ei ole omasta takaa. Tarkastusvirasto katsoo, että hankintayksikköjen tulee huolehtia sopimusjuridisesta osaamisesta hankinnoissaan ja olla tietoisia siitä, mitä vaikutuksia esimerkiksi immateriaalioikeuksia koskevilla sopimuksilla on jatkokehittämisen ja yhteentoimivuuden edistämisen kannalta.
Tarkastuksen ollessa käynnissä JIT-ehtoja oltiin uudistamassa, mutta niiden uudistaminen JHS-järjestelmän kautta ei ole ollut tehokasta. Prosessi on ollut pitkäkestoinen ja julkisen sektorin edustajien panos on ollut riittämätön. Valtiovarainministeriön toiminta sopimusehtojen uudistamisessa ei ole ollut hyvin johdettua. JIT-sopimusehtojen pitäminen erillään julkisen hallinnon muista yleisistä sopimusehdoista (JYSE) ei kaikin osin ole tarkoituksenmukaista, sillä JYSE-sopimusehtoja sovelletaan toisinaan myös tietojärjestelmähankinnoissa. Hankintayksikköjen näkökulmasta julkisen hallinnon sopimusehtojen olisi syytä muodostaa yhtenäinen kokonaisuus.
Kaupallisten valmisohjelmistojen lisenssihallintaan on hallinnossa kiinnitetty enemmän huomiota kuin muun ohjelmisto-omaisuuden hallintaan. Ohjelmistotoimittajien suorittamat auditoinnit ja niissä mahdollisesti ilmenneiden laiminlyöntien aiheuttamat lisäkustannukset ovat kannustaneet lisenssihallinnan asianmukaiseen järjestämiseen. Lisenssien hallintaa pitäisi edelleen tehostaa. Tapoja ja tuotteita tähän tarkoitukseen on ollut useita. Valtorin odotetaan yhdenmukaistavan tätä toimintaa edelleen.
Avoimen lähdekoodin lisensseihin perustuvien ja tilaajalle räätälöityjen ohjelmistokomponenttien hallintaan ei ole yhtenäisiä käytäntöjä. Valtiovarainministeriön kehittämästä yhteentoimivuus.fi portaalista ei ole käytännössä tullut ohjelmistokomponenttien jakoon tarkoitettua paikkaa. Yhteentoimivuus.fi-portaali poistuu käytöstä vuonna 2015 ja sen korvaa datan avoimuuden edistämiseen keskittyvä avoindata.fi-portaali.
Hankinnat ja sopimushallinta muodostavat monissa virastoissa yhä monimutkaisemman kokonaisuuden. Näihin liittyvät käytännöt saattavat olla lisäksi henkilösidonnaisia. Tarkastusvirasto katsoo, että näihin riskeihin ei ole varauduttu riittävällä tavalla.
Yhteentoimivuuden edistämisen kannalta tarvittava kokonaisvaltainen näkemys on puutteellinen
Julkisen hallinnon kokonaisarkkitehtuurin kuvaus koostuu sekä sen rakennetta ja hallintaa kuvaavista malleista että julkisen hallinnon toiminnan, tietojen, järjestelmien ja teknologian muodostaman kokonaisuuden kuvauksista. Jälkimmäinen osa eli julkisen hallinnon varsinainen kokonaisarkkitehtuurikuvaus oli niin sirpaleinen ja suppea, että sen voi käytännössä katsoa puuttuneen kokonaan. Näin ollen ministeriöillä ei ole yhteentoimivuuden ohjauksessa tarvittavaa kokonaiskuvaa. Kohdealuekohtainen arkkitehtuurityö on monilta osin kesken. Kokonaisarkkitehtuurityön tulokset ovat toistaiseksi vaatimattomat tehtyyn työmäärään nähden. Kokonaisarkkitehtuurin asemoiminen osaksi tietohallintoa on johtanut monessa virastossa siihen, että toiminta-arkkitehtuurityö on jäänyt kokonaan tekemättä tai että on kuvattu ainoastaan nykyistä toimintaa.
Virastojen tietojärjestelmähankinnoissa asetetaan säännönmukaisesti julkisen hallinnon tietojärjestelmien yhteentoimivuus yhdeksi hankinnan tavoitteista. Julkisen hallinnon kokonaisarkkitehtuurikuvausten, yhteisten ratkaisujen ja muiden yhteentoimivuuden kuvausten puuttumisen vuoksi virastot keskittyvät kuitenkin omiin järjestelmäkokonaisuuksiinsa isomman kokonaiskuvan asemasta. Tietojärjestelmien yhteentoimivuutta tarkastellaan helposti ainoastaan integraatiovaatimuksina ja rajapintamäärityksinä viraston omien sisäisten järjestelmien välillä. Vaikka virastorajat ylittäviäkin liittymiä on määritelty, niiden yhteydet strategisen tason suunnitelmiin eivät aina ole ilmeisiä. Ilman kokonaisvaltaista näkemystä ei pystytä tunnistamaan kokonaisuuden kannalta tarpeellisia rajapintoja. Näiden puuttuminen ylläpitää päällekkäisten tietojärjestelmien kehittämistä ja siiloutunutta toimintatapaa.
Tarjotakseen paremman näkemyksen valtionhallinnossa käynnissä ja suunnitteilla olevista ICT hankkeista valtiovarainministeriö on hankkinut yhteisen ratkaisun valtionhallinnon ICT-hankesalkuksi. Hankesalkun antama kuva on kuitenkin ainoastaan suuntaa antava. Hankesalkun tiedot eivät ole riittävän luotettavia tai vertailukelpoisia, sillä ratkaisu nojaa tietojen manuaaliseen käsittelyyn ja käytetyt käsitteet ovat monilta osin tulkinnanvaraisia. Tiedot eivät välttämättä ole myöskään kattavia, vaan eri ministeriöt ovat ottaneet hankesalkun käyttöönsä vaihtelevalla laajuudella. Hankesalkun avulla ei tällä hetkellä voida tunnistaa, tehdäänkö eri hankkeissa keskenään päällekkäistä kehitystyötä, sillä katseluoikeudet on rajattu virasto- tai hallinnonalakohtaisiksi.
Hankesalkkujärjestelmä sisältää tietoja ainoastaan hankkeista. Se ei auta muodostamaan kuvaa siitä, mitä tietojärjestelmiä valtio omistaa tai käyttää, millaiset ehdot niitä koskevat ja mikä tehtyjen hankintojen arvo on. Kokonaisnäkemys tietojärjestelmäkokonaisuudesta ja niihin liittyvistä sopimuksista puuttuu.
Tarkastusviraston suositukset
Yhteentoimivuuden suurin este ei ole sopimustekninen vaan puutteellinen näkemys omasta toiminnasta ja järjestelmistä osana laajempaa valtion- ja julkishallinnon kokonaisuutta.
Tehdyn tarkastuksen perusteella tarkastusvirasto suosittaa seuraavaa:
Valtiovarainministeriön on parannettava kokonaisarkkitehtuurityötä koskevan informaatio-ohjauksen laatua, jotta nykyisiin ohjeisiin liittyviä ongelmia ei siirrettäisi säädöksiin, sekä turvauduttava säädösohjaukseen vain silloin, kun muut ohjauskeinot eivät tule kyseeseen.
Valtiovarainministeriön on huolehdittava siitä, että yhteentoimivuuden edistäminen ja kokonaisarkkitehtuurityö eivät jää ainoastaan JulkICT-toiminnon vastuulle. Valtiovarainministeriön on kehitettävä osastojensa (JulkICT:n, budjettiosaston sekä henkilöstö- ja hallintopolitiikan osaston) ja muiden ministeriöiden välistä yhteistyötä, jotta julkisen hallinnon toiminta-arkkitehtuurin kehittämistä voidaan ohjata tehokkaasti.
Valtiovarainministeriön tulee tehdä aloite JHS-järjestelmän uudistamisesta, jotta sen tuottamissa suosituksissa huomioitaisiin paremmin myös toiminnan kehittämisestä vastaavien tahojen näkökulma.
Valtiovarainministeriön on kehitettävä määrätietoisesti jo käyttöön otettua hankesalkkua sekä myös harkittava järjestelmä- ja sopimussalkun kehittämistä, jotta hallinnossa olisi yhteentoimivuuden edistämisen kannalta riittävän luotettava kokonaisnäkemys.
Valtiovarainministeriön on kiinnitettävä ministeriöiden huomio virastojen ja laitosten sopimushallinnan riskeihin. Ensisijaisena keinona tulisi käyttää informaatio-ohjausta. Tarkastuksen aikana suosituksia käsiteltiin yksityiskohtaisemmin tarkastuskohteiden kanssa.
Lisätietoja
