Yliopistojen valtionrahoitus

Tarkastusviraston kannanotot

Olennaisinta opetus- ja kulttuuriministeriön yliopistoihin kohdistaman ohjauksen ja yliopistojen taloudellista asemaa koskevien tulkintojen kannalta on se, että yliopistojen tase-erien sisällöt ovat keskenään vertailukelpoisia. Yliopistojen taloudellista asemaa koskevien tietojen vertailukelpoisuus on vuoden 2017 osalta parantunut, koska opetus- ja kulttuuriministeriö on 9.10.2017 antanut määräyksen (OKM/33/210/2017) pysyviin vastaaviin kirjattavasta sijoitusomaisuudesta.

Yliopistojen rahoitus perustuu pääosin valtion perusrahoitukseen, jonka määrä vuonna 2017 oli 1,8 miljardia euroa. Suomen Akatemian rahoituksen määrä yliopistoille oli 0,3 miljardia euroa ja Tekesin rahoituksen 0,12 miljardia euroa vuonna 2017.

Verrattuna valtioneuvoston yliopistouudistuksessa asettamiin tavoitteisiin (maksuvalmiuden tunnusluku 1,5 ja omavaraisuusaste 60 prosenttia) on yliopistojen taloudellinen asema ollut yliopistojen maksuvalmiutta ja vakavaraisuutta kuvaavien tietojen perusteella viime vuosina erittäin hyvä.

Opetus- ja kulttuuriministeriön tulisi osana korkeakoulupolitiikan toimeenpanoa määritellä, mikä on yliopistojen näillä taloudellisilla tunnusluvuilla kuvattavan taloudellisen aseman tavoiteltu tila. Opetus- ja kulttuuriministeriön tulisi sisällyttää yliopistojen maksuvalmiuden ja vakavaraisuuden laskentakaavat kirjanpito- ja tilinpäätösmenettelyitä koskevaan taloushallinnon ohjeeseen (yliopistojen taloushallinnon koodisto). Näin varmistettaisiin, että yliopistot ja opetus- ja kulttuuriministeriö laskevat ja tulkitsevat taloudellista asemaa koskevia tietoja samoin periaattein. Opetus- ja kulttuuriministeriön tulisi lisäksi ohjeistaa, miten tunnusluvut lasketaan ja mitä laskennassa tulisi huomioida erilaisissa konsernijärjestelytilanteissa.

Suomen Akatemialta haettavien ennakoiden hakemisen ja myöntämisen sekä yliopistojen maksuvalmiutta koskevien tunnuslukujen välillä ei ole nähtävissä yhteyttä siten, että heikomman maksuvalmiuden yliopistot hakisivat ennakoita ja paremman maksuvalmiuden yliopistot eivät hakisi. Tarkastuksen perusteella ennakoiden hakeminen ei riipu yliopiston maksuvalmiudesta, eivätkä Suomen Akatemian ennakoiden maksamisesta tekemät päätökset ainakaan systemaattisesti perustu yliopistojen maksuvalmiutta koskevaan yhdenmukaiseen tietoon. Arvioidessaan ennakkomaksujen tarpeellisuutta Suomen Akatemian tulisikin hyödyntää yliopistojen maksuvalmiudesta opetushallinnon tietopalvelussa julkaistuja tietoja.

Tarkastusviraston näkemyksen mukaan yliopistojen keskeisillä valtiorahoittajilla, Suomen Akatemialla ja Tekesillä, tulisi olla yhtenäiset käytännöt rahoituksen maksamisajankohtien määrittelyssä. Tarkastuksen perusteella todetaan, että Suomen Akatemian olisi perusteltua siirtyä käytäntöön, jossa rahoituksen viimeinen erä maksetaan vasta loppuraportin toimittamisen jälkeen.

Tarkastuksessa todettiin, että yliopiston tai sen tietyn osakokonaisuuden kustannusrakenteesta riippuen yleiskustannuskertoimet vaihtelevat 65 prosentista yli 100 prosenttiin. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että kun valtion talousarviossa osoitetaan tutkimukseen tietty euromäärä, käytetään tästä keskimäärin lähes puolet muuhun kuin tutkimuksen välittömiin menoihin.

Opetus- ja kulttuuriministeriön tulisikin varmistua siitä, että eduskunnalla on valtion talousarviosta päättäessään käytössään oikeat ja riittävät tiedot siitä, miten valtion talousarviosta maksettava tutkimusrahoitus tosiasiallisesti kohdentuu yliopistoissa. Kokonaiskustannusmallin lähtökohtana on selvittää kaikki hankkeesta aiheutuvat kustannukset. Malli sisältää riskin, että tutkimusrahoituksella rahoitetaan sellaisia kustannuksia, jotka valtio on jo aikaisemmin rahoittanut perusrahoituksella.

Yliopistojen henkilösivukulukertoimet vaihtelivat 46 ja 55 prosentin välillä. Kun kyseisen kertoimen on tarkoitus kuvata samaa asiaa, eli henkilön palkkauksesta työnantajalle aiheutuvia muita kustannuksia, kertoimien erot yliopistojen välillä vaikuttavat suurehkoilta. Tarkastuksen perusteella tarkastusvirasto suosittaa, että opetus- ja kulttuuriministeriö selvittäisi, miksi kertoimet eroavat varsin paljon toisistaan, ja tarvittaessa yhdenmukaistaisi käytännöt.

Tarkastuksen perusteella Suomen Akatemian ja Tekesin rahoittamissa hankkeissa valtionavustusten seurantajärjestelmät yliopistoissa varmistavat olennaisilta osin sen, että avustukset käytetään rahoituspäätösten mukaisiin tarkoituksiin.

Yliopistot ovat järjestäneet opetus- ja kulttuuriministeriön asetuksessa yliopistojen perusrahoituksen laskentakriteereistä (331/2016) tarkoitettujen tietojen toimittamisen prosessit olennaisilta osin asianmukaisesti ja siten, että prosessien sisäinen valvonta varmistaa tietojen tuottamisen luotettavuuden.

Taloushallinnon koodisto on osaltaan yhdenmukaistanut menettelyitä sekä varmentanut yliopistojen tilinpäätöksiin sisällytettävien tietojen sisältöä.

Tarkastuksen perusteella suositellaan seuraavaa:

• Opetus- ja kulttuuriministeriön tulisi varmistua siitä, että eduskunnalla on valtion talousarviosta päättäessään käytössään oikeat ja riittävät tiedot valtion talousarviosta maksettavan tutkimusrahoituksen kohdentumisesta yliopistojen tutkimustoiminnan välittömiin menoihin ja näihin liittyviin muihin kustannuksiin.

• Opetus- ja kulttuuriministeriön tulisi sisällyttää taloushallinnon koodistoon yliopistojen maksuvalmiuden ja vakavaraisuuden laskentakaavat. Ministeriön tulisi ohjeistaa menettelyt, miten tunnuslukujen laskenta toteutetaan ja mitä laskennassa tulisi huomioida erilaisissa konsernijärjestelytilanteissa.

• Opetus- ja kulttuuriministeriön tulisi osana korkeakoulupolitiikan toimeenpanoa määritellä, mikä on yliopistojen taloudellisen aseman tavoitetila.

• Yliopistojen rahoittajien tulisi ennakkomaksujen tarpeellisuutta arvioidessaan hyödyntää opetushallinnon tietopalvelussa julkaistuja tietoja yliopistojen maksuvalmiudesta.