Goda, onda anknutna enheten
I offentligheten talas det mycket om anknutna enheter i bolagsform och de negativa effekterna av upphandlingar som görs i dem. Det finns risker med dessa upphandlingar, men å andra sidan kan de också vara till fördel och alla anknutna enheter i bolagsform orsakar inte marknadsstörningar. Upphandlingsbestämmelserna begränsar upphandlingar i anknutna enheter och bolagen ska ta hänsyn till detta i sin affärsverksamhet.
Den offentliga sektorn kan skaffa de produkter och tjänster den behöver antingen på marknaden eller själva producera dem i sin egen organisation eller i en anknuten enhet som den äger (in-house-aktör eller in house-bolag).
I en färsk revision utredde vi de största fördelarna och riskerna med upphandlingar i statsägda bolag som är anknutna enheter, hur effektiva dessa upphandlingar är samt hur upphandlingsbestämmelserna har följts i upphandlingarna.
En stor fördel är att undvika konkurrensutsättning
Om de villkor som nämns i undantaget för anknutna enheter i upphandlingsbestämmelserna uppfylls, behöver upphandlingar inte konkurrensutsättas. På så sätt sparar de myndighetskunder som gör upphandlingar resurser. Genom upphandlingar kan man också utnyttja de anknutna enheternas kompetens och kännedom om statsförvaltningen. Allmänt taget har de statliga myndighetskunderna mycket goda erfarenheter av upphandlingar i anknutna enheter.
Ur den anknutna enhetens synvinkel är den väsentliga risken beroendet av en kund, vilket orsakar problem om statens inköp minskar. Risken har redan realiserats i flera bolag till följd av statens sparåtgärder.
Statsägda anknutna enheter har vanligtvis inga märkbara negativa effekter på marknaden
Uppmärksamhet ägnas åt anknutna enheter i statsminister Orpos regeringsprogram. I regeringsprogrammet ses det som ett problem att anknutna enheter i bolagsform är verksamma på marknaden och konkurrerar med företag som påverkas av den risk företagande innebär. Den offentliga sektorns möjligheter att vid anknutna enheter producera sådana stödtjänster som det finns en fungerande marknad för måste avgränsas.
Anknutna enheter i bolagsform kan ha både negativa och positiva effekter på marknadens funktion. Bolagens verksamhet kan, på sätt som nämns i regeringsprogrammet, inskränka marknaden och försvåra affärsverksamheten i privata företag. Å andra sidan kan verksamheten i anknutna enheter kompensera för marknadsbrister.
Statsägda anknutna enheter har i allmänhet inte negativ marknadspåverkan på samma sätt som sådana anknutna enheter i bolagsform som kommunerna och välfärdsområdena äger. Det finns inga direkta konkurrenter på marknaden för deras tjänster eller också är deras marknadspåverkan begränsad.
Att ordna ett bolags verksamhet som en anknuten enhet kan vara motiverat även med tanke på försörjningsberedskapen. Leijona Catering Oy och Suomen Erillisverkot Oy har ett strategiskt partnerskapsavtal med Försvarsmakten. På basis av avtalet producerar bolagen överenskomna tjänster för Försvarsmakten i alla beredskapslägen.
Statsägda bolag som är anknutna enheter har ofta inga direkta konkurrenter. I brist på marknadskonkurrens är det viktigt att sporra bolagen till effektivitet. Traditionella företagsekonomiska nyckeltal (t.ex. rörelsevinsten och rörelsevinsten i procent) passar också för bedömning av specialuppgiftsbolag. När man mäter effektiviteten kan man dessutom utnyttja indikatorer som skräddarsytts för bolagen och som följs upp regelbundet.
Begränsningar av försäljningen till utomstående hindrar utvidgningen av affärsverksamheten i anknutna enheter
Upphandling i anknutna enheter grundar sig på undantaget för anknutna enheter i den allmänna upphandlingslagen (1397/2016) och upphandlingslagen för specialbranscher (1398/2016). I undantaget ingår en definition av anknuten enhet, bestämmelser om ägarens möjligheter att utöva bestämmande inflytande över bolaget samt gränser för tillåten försäljning till andra än de upphandlande enheter som äger bolaget (tillåten försäljning till utomstående). Affärsverksamheten i anknutna enheter har som särskilt kännetecken att upphandlingsbestämmelserna ställer mycket strikta ramar för bolagens verksamhet.
Bolagen kan i princip utvidga sin affärsverksamhet och samtidigt minska beroendet av den statliga ägaren genom att öka försäljningen till utomstående. De strikta begränsningarna av försäljningen till utomstående i upphandlingsbestämmelserna hindrar dock denna möjlighet. Om begränsningarna överskrids, kan det medföra att ställningen som anknuten enhet går förlorad.
Staten har anknutna enheter i vilka försäljningen till andra än enhetens ägare sköts via ett dotterbolag. Ett dotterbolag i en koncern som är verksamt på marknaden är inte en anknuten enhet och på dess försäljning tillämpas inte begränsningarna för försäljning till utomstående i upphandlingsbestämmelserna. Det är dock inte säkert om det är tillåtet att utnyttja en sådan koncernstruktur. Det finns ingen rättspraxis för detta och därför är rättsläget i detta avseende oklart.
Upphandlingsbestämmelserna begränsar verksamheten i anknutna enheter som har flera ägare
En anknuten enhet kan ha flera ägare och ägarandelarna i bolaget kan vara små. I en sådan situation är det inte nödvändigtvis klart att kravet på ägarens bestämmande inflytande i upphandlingslagen uppfylls. I bolagen har man ofta med hjälp av bestämmelser i delägaravtal eller bolagsordning försökt stärka förhållandet mellan bolaget och ägarna som bygger på upphandlingsbestämmelserna genom att skapa möjligheter för ägarna att utöva bestämmande inflytande över bolaget.
Möjligheten till upphandlingar mellan olika aktörer inskränks också om det finns flera ägare. I en sådan situation är anknutna enheters upphandlingar från ägarna (omvänd upphandling i anknutna enheter) och upphandlingar mellan olika statligt ägda bolag som är anknutna enheter (in-house sisters-upphandling) inte tillåtna.
I skrivande stund pågår en reform av upphandlingslagen som syftar till att införa ett krav på att upphandlande enheter ska inneha minst 10 procent av en anknuten enhet som de äger tillsammans. Om kravet på minimiinnehav uppfylls på det föreslagna sättet är det uppenbart att innehaven i bolag som är anknutna enheter måste omorganiseras i betydande utsträckning.