När förvaltningen fungerar effektivt kan man åstadkomma mer med våra gemensamma medel. Digitaliseringen ger åtskilliga möjligheter att förnya och effektivisera statsförvaltningen. I denna artikelserie berättar vi utifrån granskningsinformation vad man bör tänka på vid digitalisering av förvaltningen. Iakttagelserna bygger på enskilda granskningar men principerna har vidare tillämpning på reformer inom förvaltningen.
Lagstiftningen kan främja men även begränsa digitalisering av förvaltningen
Lagstiftningen är en av de faktorer som möjliggör digitalisering och förändring av tjänster och arbetssätt. Den kan främja men även begränsa eller helt förhindra uppkomsten av digitaliseringens potentiella effektivitetsvinster. Då förvaltningen utvecklas bör man därför granska det som förnyas som en helhet för att säkerställa att lagstiftningen och budgetförfarandena möjliggör en automatisering av förvaltningens uppgifter. Likaså bör man vid beredning av nya lagar och lagändringar systematiskt och adekvat säkerställa att författningen i fråga inte försvårar en digitalisering av förvaltningens uppgifter och ett införande av enhetliga processer.
När man tänker på vilka möjligheter digitaliseringen ger i reformerna bör det som förnyas primärt granskas som en bred helhet, om det verkar möjligt och rationellt att harmonisera, sammanföra och automatisera de separata administrativa processerna. Då är det bra om man tittar på lagstiftningens materiella bestämmelser, bestämmelser om förfarandet samt momentens beslutsdelar och budgeteringen i budgetförfarandena. Enhetliga och tydliga författningar, momentens beslutsdelar och budgeteringen underlättar verkställandet av budgeten och harmoniseringen av processer. Detta underlättar också hantering av helheten i samma datasystem och möjliggör enhetliga kontroller.
Punktbeskattning är ett exempel på en genomförd reform. Den centrala författningen, punktskattelagen, stöder en enhetlig beskattningsprocess, som nu i huvudsak är automatiserad. Harmonisering av förvaltningens processer är rationellt eftersom det i det långa loppet varken är bra kundservice eller effektiv förvaltning att sköta samma typ av uppgifter separat eller på många olika sätt. Även personalens kompetens utvecklas när liknande processer och arbetsuppgifter harmoniseras och sammanförs. Betydande effektivitetsvinster skulle även kunna komma från t.ex. harmonisering av de administrativa förfarandena för diskretionära statsunderstöd.
Osammanhängande och svårtolkade bestämmelser samt undantag försvårar automatisering av beskattningen
Inkomstskattelagen är ett exempel på hur lagstiftningen påverkar möjligheterna att effektivisera förvaltningen. I lagen gjordes 2006–2017 nästan hundra enskilda ändringar, som oftast komplicerade beskattningen och därmed försvårade en effektiv automatisering av beskattningen. Särskilda utmaningar för automatiseringen är sådana ändringar av skattebestämmelserna som är partiella, tidsbestämda eller temporära eller inbegriper en lång övergångsperiod eller undantagsbestämmelser.
Trots att inkomstskattelagen alltjämt har en fungerande struktur är det svårt att få en tydlig helhetsbild av lagen på grund av antalet och mångfalden av olika skattestöd, ändringarna, de enskilda undantagen och de varierande motiveringarna. Detta påverkar förvaltningens effektivitet direkt genom att öka de administrativa kostnaderna och indirekt genom att försvåra lednings- och utvecklingsarbetet.
Skatteavdragens utformning har en central inverkan på huruvida Skatteförvaltningen kan automatisera behandlingen av dem och effektivisera sin verksamhet i fortsättningen. En del skatteavdrag baseras på uppgifter från den skattskyldige och Skatteförvaltningens eventuella begäran om tilläggsutredningar och kan inte nödvändigtvis automatiseras effektivt. I värsta fall orsakar enskilda skatteavdrag betydande tilläggskostnader för förvaltningen. Det är möjligt att de befintliga resurserna skulle räcka för merarbetet vid den tidpunkt då avdraget införs men att det på längre sikt blir allt svårare att uppnå administrativa besparingar ifall olika undantag och ändringar medför en stor mängd arbete. Den författningshelhet som styr beskattningen eller vilken som helst funktion i förvaltningen bör vara tydlig, enkel och enhetlig för att möjliggöra effektivitet och automatisering.
Harmonisering av statsunderstödsprocesserna är en stor möjlighet
Diskretionära statsunderstöd utgör en stor utgiftspost i statsförvaltningen. De administreras av många ämbetsverk och sätten är inte enhetliga. Administrationen av diskretionära statsunderstöd kan harmoniseras och effektiviseras genom utgallring av överlappande bestämmelser: en utökad användning av statsunderstödslagen (688/2001) i stället för understödsvisa lagar, där det ofta föreskrivs om samma saker som i statsunderstödslagen.
Företagsstöden utgör en del av statsunderstöden. Vid granskningen av företagsstöd uppmärksammade revisionsverket att det i stödspecifika författningar ofta är fråga om samma saker som regleras i statsunderstödslagen men att de avviker något från statsunderstödslagens bestämmelser. I typfallet är avvikelserna inte väsentliga – ofta gäller det olika tidsfrister – men leder till skillnader mellan de administrativa processerna och försvårar en effektiv automatisering av statsunderstödsprocessen. Utöver dåliga möjligheter till harmonisering och effektivisering överskuggas den centrala utgångspunkten, stödbehovet, ofta av andra mål när man tillämpar understödsspecifika lagar. Användningen av statsunderstödslagen skulle kunna utökas avsevärt och vid behov torde man kunna göra tidsfristerna mer flexibla genom lagändringar.
En annan punkt på vilken statsunderstöden kan effektiviseras är budgetförfarandena, som också är mycket brokiga enligt revisionsverkets iakttagelser. I samma typ av statsunderstöd skiljer sig ofta slaget av anslagsmedel, fördelningskriterierna och fullmaktsanvändningen. Dessutom används många s.k. blandmoment. Budgetförfarandena för statsunderstöd av samma typ, t.ex. verksamhetsunderstöd eller projektstöd, kan dock i regel harmoniseras.
Om de administrativa processerna, författningarna och budgetförfarandena är enhetliga leder ett visst beslut om statsunderstöd eller godkännande av utgifter eller utbetalning till en likadan behandling av ärendet i samma års budget, budgetbokföring, affärsbokföring och i en eventuell fullmaktsuppföljning. Det här skulle underlätta hanteringen av olika statsunderstöd i samma datasystem och möjliggöra enhetliga kontroller. När både författningarna och budgetförfarandena är osammanhängande blir det ännu svårare att uppnå effektivitetsvinster. I sin förhandsutredning om digitalisering av statsunderstöden är undervisnings- och kulturministeriet inne på samma linje.
Övergripande lösningar kan minska kostnaderna och förbättra kundupplevelsen
De största fördelarna av digitaliseringen kommer säkerligen från stora helhetslösningar där automatiseringen underlättas genom tydliga och enhetliga författningshelheter och budgetförfaranden. Sådana helheter är bl.a. skatteuppbörd samt administration av statsunderstöd och olika typer av stöd. Skatter utgör huvuddelen av statens inkomster medan statsunderstöd och övriga stöd står för 70 procent av budgetutgifterna. I administrationen av dessa finns det alltjämt många uppgifter som kan automatiseras eller sammanföras till större helheter. Inom administrationen av helheterna finns det många administrativa rutinuppgifter där en automatisering skulle frigöra resurser till annat arbete. Steg mot en harmonisering har redan tagits i fråga om andra väsentliga poster för skötseln av statsfinanserna, såsom anskaffningar, löner och statsskuld, i och med att enhetliga datasystem används för dessa.
Digitaliseringen ger stora möjligheter att effektivisera statsförvaltningen i betydande grad liksom att förbättra den interna kontrollen och riskhanteringen. Härvid är det bra att målsättningarna är höga. Genom förenkling och harmonisering av lagstiftningen och budgetförfarandena kan t.ex. skatteuppbörden och processerna för administration av statsunderstöd förtydligas och automatiseras. Detta skulle minska kostnaderna och förbättra kundupplevelsen. Det skulle också skapa en grund för flexibel och effektiv utveckling av förvaltningen även under kommande år.
Artikeln bygger på följande granskningar:
Skattelagstiftningens tydlighet – Ändringar av inkomstskattelagen 2006–2017 (18/2018)
Företagsstöd (10/2017)
Budgeteringsförfaranden (15/2015)
Budgeteringen och uppföljningen av samt rapporteringen om fullmakter 810/2013)
Andra artiklar i serien