De senaste åren har medborgarbudgetförfaranden blivit vanligare i Finland och i världen som en del av den offentliga ekonomiplaneringen. När valdeltagandet minskar kan intresset för att använda medborgarbudgetar i beslutsfattandet öka.
Tanken bakom en medborgarbudget kan i första taget låta enkel: ge människor möjlighet att påverka sin omgivning direkt, då väljer de sannolikt de bästa idéerna. Forskningen visar dock att det inte är så enkelt eftersom de som ivrigast tar del i beslutsfattandet redan tillhör den samhälleligt aktiva gruppen.
Medborgarbudget (eller deltagande budgetering) är en process där medborgarna får möjlighet att påverka vad budgetmedlen används till. Modellen kan tillämpas på alla förvaltningsnivåer, men de flesta försöken har skett på stads- eller regionnivå.
I Finland har medborgarbudgetprojekten hittills varit relativt små
I Finland kom deltagande budgetering upp i den offentliga debatten 2011 genom Sitras Ny demokrati-projekt. Där kläcktes idéer om hur man skulle kunna öka medborgarnas delaktighet i beslutsfattandet. År 2012 genomförde Helsingfors stad och Sitra biblioteksutvecklingsförslag från stadsborna inom ett anslag på 100 000 euro. Helsingfors stad har också i övrigt varit en föregångare i deltagande budgetering då man 2013 utvidgade modellen till ungdomscentralen genom KrutBudgeten.
KrutBudgeten ger Helsingfors stads ungdomscentral ett anslag vars användningsändamål de unga och centralens anställda planerar tillsammans. Jämfört med stadens hela budget handlar det om en liten andel, men betydelsefullt är att KrutBudgetens anslag återkommer varje år. Bland försöken med deltagande budgetering i Helsingfors har OmaStadi blivit det viktigaste projektet. Där får stadsborna besluta vad cirka fyra miljoner euro av budgetmedlen ska användas till. Beloppet fördelas på stadsområdesdistrikten och alla över 12 år kan rösta på nätet och utveckla idéer om hur pengarna ska användas. Det färskaste OmaStadi-projektet är från 2018–2019, och senare i år publiceras en analys av projektets genomförande.
Intresset för deltagande budgetering har ökat, men i Kommunförbundets enkät från 2018 uppgav bara 12 % (22 st.) av kommunerna att de provat detta. Regionalt är försöken med deltagande budgetering koncentrerade till huvudstadsregionen. En motsvarighet till KrutBudgeten i Helsingfors är ManiMiitti i Esbo, där stadens unga deltar i fördelningen av anslaget. I Tammerfors var upprustningen av ett rekreationsområde i Tesoma ett betydelsefullt projekt 2014. Dess anslag var 110 000 euro. Tammerfors motsvarighet till OmaStadi-projektet är Mun Tampere, där anslaget är 450 000 euro. Vanda ger invånare i Mårtensdal och Håkansböle möjlighet att besluta om 50 000 euro av budgetmedlen. Syftet är att framförallt utveckla trivseln i området. Detta är det tredje försöket i Vanda, det första var Meidän Korso-projektet 2019.
Alla försök med deltagande budgetering i Finland har hittills varit små i förhållande till kommunens hela budget eller antalet kommuner. OmaStadi, Finlands största projekt inom deltagande budgetering, är avsevärt mindre än motsvarande försök i andra europeiska städer, som kanske använder flera procent av sin budget för deltagande budgetering.
En ytterligare utmaning är bristen på kontinuitet eftersom bara runt hälften av de finländska projekten varit fortlöpande, dvs. årligen återkommande. Dessutom är det osäkert om kommunerna fortsätter med deltagande budgetering efter att vårdreformen genomförts eftersom kommunala uppgifter överförs till landskapen. Risken är att beslutsfattandet hamnar ännu längre från kommuninvånarna, varvid även förvaltningens transparens kan försämras.
Deltagande budgetering började utifrån behovet av direkt demokrati i Sydamerika
Det första medborgarbudgetförsöket gjordes 1989 i Porto Alegre i Brasilien på initiativ av arbetarpartiet (PT). Försöket hade en väsentlig koppling till idén om radikal demokrati. Med radikal demokrati avses medborgarnas direkta deltagande i beslutsfattandet, och målet är att förbättra förvaltningens transparens. Icke-statliga organisationer har spelat en betydande roll i utvecklingen av radikal demokrati. En viktig bakomliggande tanke är också att resurserna ska komma de fattiga till del. Porto Alegre-försöket ansågs lyckat och deltagande budgetering utvidgades till andra städer i Brasilien och Sydamerika.
I takt med att deltagande budgetering blivit ett globalt fenomen har den liberala synen på bättre förvaltning fått ökad vikt vid sidan av radikal demokrati. Enligt det liberala tänkandet understryker deltagande budgetering vikten av god förvaltning. Internationella organisationer, framförallt Världsbanken och FN:s Habitat har aktivt främjat deltagande budgetering. Världsbanken har understött projekt i flera utvecklingsländer med bättre förvaltning som mål. Deltagande budgetering har också en väsentlig koppling till mål 16 om god förvaltning i FN:s Agenda 2030 för hållbar utveckling.
Europeiska unionen är efter Världsbanken och FN den viktigaste främjaren av deltagande budgetering. EU ger t.ex. utvecklingsbistånd till Latinamerika i ett program där tonvikten ligger på främjande av deltagande budgetering.
Efter Sydamerika utnyttjas deltagande budgetering näst mest i Europa trots att modellen inte sträcker sig till EU:s budgetering. Metoden används mestadels på region- eller kommunnivå. Polen har till och med skrivit in deltagande budgetering i en nationell lag och Portugal finansierar projekten ur statsbudgeten.
Resultaten från en internationell studie (Open budget survey) 2019 visar att flera stater har svårt att uppnå en fullgod transparensnivå i budgeteringen. Rapporten pekar på att länder med en transparent budgetprocess i snitt är mer demokratiska, utvecklade och jämlika. Den centrala tanken med deltagande budgetering är just att medborgarna ska komma med i beslutsfattandet och att förvaltningens transparens förbättras.
Merparten av alla studier och projekt kring medborgarbudgetar har avsett den lokala och regionala förvaltningen. Det skulle behövas mer forskning om möjligheterna att använda deltagande budgetering i staternas budgetprocesser.
Deltagande budgetering har genomförts enligt fyra olika metoder
Sätten att genomföra deltagande budgetering kan indelas i fyra metoder. Den första är uppkallad efter den mest kända försöksstaden i deltagande budgetering, dvs. Porto Alegre. I denna modell ingår deltagande budgetering i stadens eller kommunens budget och medborgarna gör budgetförslagen i samarbete med tjänstemännen. Porto Alegre-försöket började i slutet av 1980-talet och är det tydligaste exemplet på denna typ av budgetering, där också radikal demokrati var en bakomliggande tanke.
Den andra metoden är anslagsfördelning, såsom i Helsingfors biblioteksprojekt. Problemet med denna metod är att projekten ofta är av engångskaraktär, varvid den kommunala demokratin inte nödvändigtvis utvecklas långsiktigt på det sätt som eftersträvas.
I den tredje, procentbaserade modellen får medborgarna besluta om en viss andel av kommunens budget. Då har medborgarna all makt att besluta om fördelningen, och förvaltningen gör inte annat än verkställer besluten. År 2017 införde Pudasjärvi en modell med en procentuell andel för deltagande budgetering med framförallt ökad sysselsättning och andra socioekonomiska förbättringar som mål.
Den fjärde och sista metoden är s.k. poolning, där finansiering från flera olika källor går till utveckling av ett visst område. Ett exempel på poolningsmodellen är från 2010, då Karvia kommun byggde en gång- och cykelväg. Finansieringen kom från flera aktörer och kommuninvånarna var tätt involverade i både planeringen och genomförandet av projektet.
Alla fyra metoderna är representerade i de finländska försöken med deltagande budgetering. De vanligaste är Porto Alegre- och anslagsmodellen.
Skulle deltagande budgetering kunna nå upp till statsbudgetnivån?
Den kanske största risken med medborgarbudgetar är paradoxalt nog deltagandeklyftan. Även om man försöker få med så många medborgare som möjligt kan det hända att bara de samhälleligt mest aktiva deltar. Ett projekt som syftar till inkludering riskerar då att exkludera. När t.ex. en omröstning om hur pengarna ska användas huvudsakligen sker på nätet hamnar personer som inte använder internet i en relativt sett sämre ställning, även om andra sätt att lämna förslag och rösta möjliggörs.
Skulle deltagande budgetering kunna utvidgas ända till statsbudgetnivån? Tanken kan utmanas av det faktum att statens budgetprocess är klart mer komplicerad än den kommunala. Frågan om den representativa demokratins ställning kan också bli en utmaning.
Den observerade deltagandeklyftan i de kommunala försöken skulle sannolikt även gälla statsbudgeten. Det finns dock skäl att utforska möjligheterna till deltagande budgetering även på statsnivå eftersom framförallt 1980-talets erfarenheter från Brasilien visar att medborgarbudgetar i bästa fall kan öka välfärden. En medborgarbudget kan också ge nya perspektiv på t.ex. budgetstrukturen eller -presentationen.
Revisionsmyndigheternas internationella paraplyorganisation INTOSAI samarbetar med organisationen International Budget Partnership, som stöder utvecklingen av öppen budgetering i över hundra länder. Den har bl.a. gett ut en guide om transparent budgetering för staterna. Enligt organisationen bör budgetinformationen vara begriplig för medborgarna eftersom dessa har rätt att få information om insamlingen och användningen av offentliga medel samt rätt att påverka denna process.
Skribent: Miro Kapanen. Kapanen var praktikant vid Statens revisionsverkets internationella verksamhet i maj–augusti 2020.