Ur skattebetalarens synvinkel skapar granskningen av statsfinanserna tillit till att skattemedlen förvaltas väl. I framtiden får granskningen av komplexa datasystem och automatiska beslutsregler en viktig roll och utförs i ett samspel mellan människor och intelligenta maskiner. Digitaliseringen är en möjlighet eftersom den i bästa fall lämnar tid och rum för mänsklig interaktion.
Är skattebördan blodsugande eller välfärdsbyggande? Frågan om tilliten till skötseln av de offentliga finanserna är tidlös. Suvianna Seppälä beskriver i sin skattehistoriska avhandling Gustav Vasas skattereformer och skatteuppbörden i 1500-talets Finland. Även idag behövs tankar kring hur vi garanterar en effektiv förvaltning, säkerställer skattebasen och en tillförlitlig skatteuppbörd, rapporterar om skötseln av de offentliga finanserna och upprätthåller medborgarnas tillit i de snabba tekniska och ekonomiska omvärldsförändringarna. I gamla förvaltningsreformer behövdes nytänkande och så är det även idag.
Grundläggande mål i vår statsförfattning och finsk förvaltningsrätt är att bland medborgarna skapa tillit till att förvaltningens verksamhet är laglig, ändamålsenlig och verkningsfull samt att upprätthålla denna tillit. Granskningen av statsfinanserna ska säkerställa att de väsentliga förutsättningarna för tilliten objektivt sett föreligger.
Digitaliseringen innebär att man i den offentliga förvaltningen och ekonomin övergår till plattformar med databaser, dataprogram och nätverk av aktörer kopplade till dem. I förvaltningen och skötseln av ekonomin sker en övergång till automatiserade verksamhetsmodeller och beslut i realtid. Fler ämbetsverk delar på gemensamma lösningar.
Folkets rätt att beskatta sig själv hör till de äldsta inslagen i västerländsk demokrati. Medborgarskapet har gett och ger alltjämt i sin kärna en rätt till delaktighet i besluten om hur skattemedel används och offentliga tillgångar förvaltas samt i övervakningen av medlens användning. Sverige och dess historiska del Finland har denna i princip i sitt statsskick ursprungligen ända från de gamla landstingen och landskapslagarna.
Landstingen och sedermera ståndsriksdagen skulle ge sitt samtycke till varaktiga skatter. Principen framgår av Gustav Vasas skatte- och förvaltningsreformer på 1530-talet, som inkluderade krav på fogderäkenskaper i skatteuppbörden. Ett betydelsefullt skede i övervakningen och rapporteringen var inrättandet av Kammarkollegiet som det första centrala ämbetsverket 1539. Från dess olika kamrar härstammar uppgifterna för dagens Statens revisionsverk liksom för Skatteförvaltningen, Statskontoret och Servicecentret för statens ekonomi- och personalförvaltning.
I ljuset av vetenskapliga data och t.ex. resultaten från OECD:s TrustLab-projekt framträder några viktiga och tidlösa villkor för medborgarnas tillit till förvaltningen. Tilliten till förvaltningen och skötseln av ekonomin kommer från en möjlighet till och upplevelse av delaktighet; medborgarnas uppfattning och upplevelse av en gemensam värdegrund och att alla sitter i samma båt. Tilliten kräver också en uppfattning om att alla medborgare behandlas rättvist och schyst av förvaltningen. I digitala miljöer förutsätter tilliten en adekvat datasäkerhet – och tillit till att så är fallet.
Granskningens sätt att upprätthålla tilliten förändras i en digital förvaltning
Granskningen ska upprätthålla tilliten även om metoderna och omvärlden förändras. En digital plattform har flera producenter av information och utförare av funktioner som kan räknas till övervakning. Bokslut och årsredovisningar är inte längre de viktigaste källorna till information om de offentliga finanserna.
Plattformarna möjliggör bredare dataanalyser jämfört med enskilda datasystem. Dataskyddet, datasäkerheten, individens självbestämmanderätt och människovärdet kommer upp som mycket viktiga frågor med avseende på rättsstaten, den goda förvaltningen och tilliten.
Principerna för god förvaltning ska programmeras in brett i datasystemen och dataanalysernas slutledningsregler. Vid utveckling och utbildning av självlärande system ska man se till att använda mångsidiga och objektiva data.
Upprätthållandet av tilliten kräver att man kan bedöma plattformarnas struktur, funktionsprincip, automatiska beslutsfattande och rapportering. Även detta måste skrivas in i den plattformsbaserade förvaltningens IT-processer, -arkitektur och -system. Delaktighet samt övervakning och granskning av förvaltningen förutsätter här ett samspel mellan människa och maskin samt djup förståelse av de program och processer som används för hantering och behandling av information.
Det är viktigt att man via intern kontroll säkerställer att de automatiska rapporterings- och beslutsfunktionerna är säkra och ändamålsenliga. Detta sker genom övervakning i realtid, proaktiv riskhantering samt god planering och implementering av infrastrukturen och datasystemen. Något man aldrig kan betona för mycket är en ändamålsenlig intern kontroll, som omfattar tillförlitlig, automatiserad rapportering och kontroll i realtid samt noggrann utformning av dessa. Här behövs angreppssätt, samarbete och lösningar som täcker in hela statsfinanserna och de offentliga finanserna mer generellt.
Den externa granskningen fokuserar på utvärderingssystem och övervakning av kontrollen i stället för framtagning och verifiering av enskilda uppgifter. Målet är att säkerställa hur den interna kontrollen och hela den automatiserade förvaltningen fungerar samt att styra den proaktivt i säkerställande och utvecklande syften.
Digital förvaltning är en möjlighet att få tid och rum för mänsklig interaktion
Granskningen ska objektivt verifiera grunderna för tilliten. För denna uppgift behövs nya partnerskap och kompetenser. Inom övervakning och granskning av den ekonomiska förvaltningen blir t.ex. dataskyddsmyndigheter och datasäkerhetsanalytiker mer och mer intressanta samarbetsparter vid övervakning och säkerställande av datasystemen.
En ny slags övervakning av strukturernas funktionalitet och övervakning av kontrollen säkerställer att principerna för god förvaltning skrivs in i programmen och datasystemen. Detta kräver en dialog som går ända till toppen av den grundlagsfästa övervakningshierarkin: de högsta oberoende utövarna av laglighetskontrollen, riksdagens justitieombudsman och justitiekanslern i statsrådet.
Dessa övervakar och främjar att kraven på rättvisa, demokrati och delaktighet uppfylls när offentliga uppgifter sköts och när skötseln övervakas. Deras uppdrag omfattar även skötsel, extern granskning och intern kontroll av de offentliga finanserna. I den högsta laglighetskontrollen ingår proaktiv tillsyn över att rättigheterna och den goda förvaltningen skrivs in i programkod, plattformar och program samt att ansvariga och tillsynsmyndigheter som berörs av detta fullgör sin uppgift. Säkerställande av den digitala förvaltningens tillförlitlighet kräver således allt bredare dialog, samarbete, delad kunskap och en gemensam vision.
När förvaltningen byggs på digitala plattformar ger det stora möjligheter att sköta de offentliga finanserna på ett snabbare, mer verkningsfullt, enhetligt och därmed förtroendeingivande sätt. I bästa fall är tekniken frigörande: många krångliga och tråkiga rutiner kan automatiseras och i många fall är maskiner bättre än människor på att lösa analytiska uppgifter. Samarbetet och dialogen i framtidens övervakning innebär mer och mångsidigare mänsklig interaktion än tidigare.
På liknande sätt kan förvaltningen bli snabbare och felfriare ur medborgarnas synvinkel samt lättillgänglig. Då får man tid över att möta människor på riktigt. Människan är en social varelse. Social interaktion och kreativitet kan få större utrymme i den nya förvaltningen och i granskningen av den. Hur de nya digitala plattformarna och deras program utformas blir avgörande för kreativiteten och den sociala interaktionen. Detta hör till de stora framtidsfrågorna kring tilliten och hur den förtjänas.
Tuomas Pöysti
Skribenten är justitiekansler i statsrådet och arbetar på justitiekanslersämbetet.