Silofiering mellan förvaltningsområden, överlappande arbete och konsekvent politik har diskuterats redan länge, men hur kan man komma åt dem bättre? FOD-analysen som tagits fram av det amerikanska revisionsverket är ett nytt verktyg för revisioner och utvärderingsundersökningar. Revisioner som tillämpar FOD-analysen kan hjälpa såväl aktörer inom statsförvaltningen som politiska beslutsfattare att identifiera och lösa dessa utmaningar.
Fragmentation, Overlap, and Duplication -analysen (pdf), som utvecklats av det amerikanska revisionsverket (U.S. GAO) är en metod som används för att identifiera effektivitetsproblem inom förvaltningen, såsom silofiering och överlappningar i verksamheten. Metoden utvecklades i finanskrisens efterdyningar, när man sökte besparingsmöjligheter i den federala ekonomin genom effektiviseringar inom den offentliga sektorn. Den primära inriktningen gällde fragmentering, överlappningar och dubbleringar, som försämrade den offentliga sektorns effektivitet.
Det amerikanska revisionsverket har genomfört tio FOD-analyser under perioden 2011–2020, och har utarbetat rekommendationer utifrån dessa som har lett till inbesparingar om 429 miljarder dollar. Metoden har senast använts för att utvärdera verksamheten hos en lokal energimyndighet samt inrikesministeriet. Enligt de senaste analyserna skulle till exempel energimyndigheten i fortsättningen kunna spara tiotals miljarder dollar genom att införa alternativa metoder för hantering av lågaktivt kärnavfall; inrikesministeriet skulle å sin sida kunna öka sina verksamhetsintäkter med 1,7 miljarder dollar på tio år om olje- och gasreserverna förvaltades effektivare.
Metoden har väckt intresse även utanför USA. Den har utvecklats vidare i Latinamerika, där metoden har utnyttjats särskilt vid revisioner som rör miljöpolitiken. Bokstaven G fogades till FOD(G)-metodens namn i och med att det brasilianska revisionsverket vidareutvecklade metoden för att peka ut brister och luckor i verksamheten (gaps). I Latinamerika har FODG-analysen använts bl.a. i en parallell revision av naturskyddsområden, där länderna utvärderar skyddspolitikens förhållande till annan praxis inom den offentliga förvaltningen.
Det var inom de här ramarna som man metodtestade det brasilianska revisionsverkets FODG-analys, som även omfattar kartläggning av luckor i verksamheten. FODG-analysen är indelad i fyra faser, där den första handlar om att identifiera eventuella utmaningar med fragmentering, överlappningar, dubbleringar och luckor i verksamheten.
Fragmentering (Fragmentation) – En situation där flera aktörer arbetar inom samma område och där verksamheten kan effektiviseras.
Överlappning (Overlap) – En situation där flera aktörer eller statliga åtgärder har samma mål eller främjar samma mål eller strategier.
Dubblering (Duplication) – En situation där flera aktörer arbetar fullkomligt överlappande för att främja samma mål.
Luckor (Gap) – En situation där det finns luckor i verksamheten där ingen ansvarar för genomförandet.
Den första delen i GAO:s metodguide beskriver FOD-analysens faser och riktar sig till revisorer. Den andra delen går igenom analysens fördelar och riktar sig till politiska beslutsfattare. Metodguiden erbjuder nyttiga och mångsidiga redskap och synvinklar för revisionsverken, inte bara för att genomföra revisioner utan också för att utarbeta effektiva rekommendationer.
Kan metoden fungera i Finland? Experiment med plastavfall som tema
Amerikanska FOD-analyser har granskat många åtgärder och program inom statsförvaltningen. Antalet har varierat mellan 100 och 300, beroende på upplägg. Utöver den stora storleken på landet och dess förvaltning beror det höga antalet på en federationsmodell där åtgärderna är uppdelade på flera olika nivåer inom den offentliga förvaltningen. I Finland är den offentliga förvaltningen enklare upplagd och mandatet för Statens revisionsverk omfattar endast verksamhet på statsförvaltningsnivå, varvid till exempel kommunsektorn i regel faller utanför granskningen.
I Finland skulle antalet åtgärder som kvalificerar sig för analys sannolikt vara mindre än i USA, oberoende av ämne. Detta innebär dock inte att FODG-analysen och dess logik inte skulle kunna utnyttjas också i fråga om den finländska statsförvaltningens verksamhet.
Statens revisionsverk har uppmärksammat vikten av konsekvent politik: Observationer om fenomenbaserad budgetering (pdf), En konsekvent politik är grunden för en hållbar utveckling och en rationell skötsel av ekonomin och INTOSAI WGEA Seminar Summaries (2021): Policy coherence and sustainability transition – inspiration for auditors and evaluators (pdf). Revisionsverket har emellertid inte ännu använt FODG-metoden. Man beslöt ändå att utföra ett experimentellt metodtest som en del av arbetet vid miljöarbetsgruppen (WGEA) inom revisionsmyndigheternas paraplyorganisation INTOSAI. Testet inriktades på plastavfall, som är ett av miljöarbetsgruppens huvudteman under den nuvarande treårsperioden.
Enligt metodguiden kan de åtgärder eller program (programs) som ska analyseras väljas ut på basis av flera olika kriterier. Dessa kriterier kan till exempel vara verksamhetsmål, förmånstagare som är föremål för verksamheten eller institutioner som deltar i verksamheten.
Åtgärder som fokuserar på plastavfall från Finlands statsförvaltning var inte det bästa möjliga testobjektet med tanke på metoden, men trots begränsningarna beslöt man sig för att ta upp dem på grund av deras aktualitet. Metodtestet kunde av resurs- och tidsplansskäl inte omfatta alla statliga åtgärder som gäller plastavfall, såsom lagstiftningsmässiga, ekonomiska och administrativa styrmedel. Därför avgränsades metodtestet medvetet till endast ett fåtal statliga åtgärder.
Det är också viktigt att notera att det i Finland är kommunerna och den privata sektorn som ansvarar för en stor del av de åtgärder som gäller plastavfall. Således ska man inte göra några bredare tolkningar av hela Finlands plastavfallsfunktioner utgående från metodtestet. Metodtestet begränsades i statsekonomiskt och effektivitetsmässigt hänseende av att inga skilda medel har reserverats i budgeten för de analyserade plastavfallsåtgärderna.
Identifieringen av fragmentering, överlappningar och dubbleringar beror också på upplägget
Den första fasen av FODG-analysen är kritisk med tanke på metoden, eftersom hela analysen bygger på valen som gjorts i det här skedet. Först och främst måste man fastställa ett tillvägagångssätt enligt vilket programmen väljs ut för analys. Därefter samlar man in så mycket material om programmen som möjligt, varefter man kan analysera om det förekommer FODG-utmaningar mellan programmen och åtgärderna. Utredningen av kopplingarna mellan programmen bidrar till att skapa en helhetsuppfattning om objektet som är föremål för analysen.
Följande åtgärdsdokument som kompletterar lagstiftningen och som har undertecknats av miljöministeriet valdes för det av revisionsverket genomförda metodtestet för plastavfall: 1) den nationella plastvägkartan (2018), 2) avtalet om plastkassar (2016) samt 3) den europeiska plastpakten, dvs. European Plastic Pact (2020). Målen i dessa dokument granskades i metodtestet och eventuella FODG-utmaningar analyserades.
Även om antalet granskade dokument var begränsat hittade man 70 mål att analysera, och vilkas överlappningar och fragmenteringar kunde bedömas ytligt med hjälp av FODG-metoden. Avfallshierarkins områden i det europeiska avfallsdirektivet (2009/89/EG) användes som hjälp vid analysen, så att målen för plastvägkartan, avtalet om plastkassar och den europeiska plastpakten delades in enligt dessa områden.
Målen för de analyserade åtgärdshelheterna koncentreras särskilt på förebyggande och återvinning av plastavfall när de strukturerats enligt avfallshierarkin (bild 2). Detta är positivt enligt avfallshierarkins prioritetsprincip: det är bra att åtgärderna koncentreras till början av avfallshierarkin, dvs. man strävar efter att hålla plasten med i den ekonomiska cykeln så länge som möjligt och förhindra att den hamnar på de lägre nivåerna i hierarkin. Sakläget följer den nationella plastvägkartans devis “Minska och undvik, återvinn och ersätt”.
Inget av programmens mål riktar sig till avfallshierarkins lägsta områden och endast några mål faller under området Förberedelse för återanvändning. Det förstnämnda tomrummet grundar sig på att man medvetet betonar förebyggande av avfall samt på att lagstiftningen har en stark ställning i den lägsta nivån i avfallshierarkin. Tomrummet i området Förberedelse för återanvändning beror i hög grad på att det är på konsumenternas och företagens ansvar.
Att tyngdpunkten ligger på två olika områden i plastvägkartan, avtalet om plastkassar och den europeiska plastpakten, visar inte i sig att verksamheterna överlappar varandra. Det föreligger ändå en risk för att målen och aktörerna som arbetar för dem utför överlappande arbete för att främja samma saker eller agerar utan att känna till varandra, varvid man inte kan dra nytta av eventuella positiva synergieffekter.
En noggrannare granskning visade att många av målen i den nationella plastvägkartan och i den europeiska plastpakten överlappade varandra till viss del. Många av de mål som förebygger uppkomsten av plastavfall gällde utveckling och export av lösningar som ersätter plast. Denna observation indikerar ännu inte i sig att de överlappande målen skulle ha negativa eller positiva effekter, utan noggrannare analyser krävs.
Intervjuerna med intressentgrupperna hjälpte att identifiera effekterna av fragmentering, överlappning och dubblering
Målet i den andra och tredje fasen av FOD-analysen handlar om att identifiera eventuella effekter av fragmentering, överlappning och dubblering, att göra en djupare analys som kompletterar den ursprungliga informationen och att bekräfta observationernas sanningsenlighet i samråd med relevanta aktörer. Materialet i revisionsverkets metodtest var inte tillräckligt omfattande för djupgående analys för att positiva eller negativa effekter skulle gå att fastställa. Därför genomfördes denna fas genom att intervjua dem som utarbetat plastvägkartan och deras samarbetsparter.
De medverkande intressentgrupperna upplevde att överlappningarna i de olika åtgärdsprogrammens mål till vissa delar var positivt. Till exempel upplevdes det samarbetsforum som uppstått i och med plastvägkartan som en bra kanal för informationsutbyte, där många aktörer fick information om de senaste ändringarna i EU:s plastlagstiftning. Även aktörer inom den privata sektorn upplevde att de haft nytta av plastvägkartans beredning och av att hitta samarbetspartner.
Det förekom positiva synergieffekter bland annat i att utveckla ersättande lösningar för plast och i ett tätare samarbete. Även forskningsprojekt med inriktning på plast och plastavfall har kommit bra igång. Ett exempel på detta är MYSTEERI-projektet , som leds av Finlands miljöcentral och Institutet för hälsa och välfärd, och som fokuserar på att kartlägga befintlig forskningsinformation om plasternas miljö- och hälsorisker. Projektet inleddes i juni 2020 och avslutas före utgången av 2021.
I intervjuerna med intressentgrupperna framkom dock också utmaningar i anslutning till verksamhetens fragmentering. Samarbetet mellan vissa av dem som genomförde målen och vissa samarbetspartner hade varit oansenligt och målen saknade egentliga ansvarspersoner. Det fragmenterade ansvaret kunde vara en delorsak till att en del av samarbetspartnerna enligt intervjuerna helt hade lämnat samarbetet, varvid det hade uppstått luckor i verksamheten som helhet.
Det verkade också som om den europeiska plastpakten som trädde i kraft i mars 2020 inte har fört med sig så mycket nytt jämfört med den nationella plastvägkartan som bereddes 2018, och som redan täckte de flesta av plastpaktens mål. Även andra områden än plastavfall skulle kunna analyseras utifrån hur många avtal och åtgärder som snarare överlappar än kompletterar varandra.
Vad fick man ut av det experimentella metodtestet?
Även om man inte gjorde någon djupgående FOD-analys i enlighet med metodguiden under metodtestet, väckte metoden ändå tankar om fragmenteringen, överlappningarna och dubbleringarna av målen i de tre åtgärdsprogrammen som kompletterar plastavfallslagstiftningen.
Det analyserade materialet, dvs. plastvägkartan, avtalet om plastkassar och den europeiska plastpakten, innehåller många mål särskilt för att förebygga uppkomsten av plastavfall och för att återvinna det. Det finns dock en risk för att åtgärderna för att uppnå målen överlappar varandra, särskilt om ansvaret för verkställandet har fragmenterats till flera olika aktörer. I intervjuerna med intressentgrupperna framkom att en mer omfattande koordinering och uppföljning av verksamheten skulle vara nyttig för att man genom samarbete ska kunna effektivisera verksamheten och skapa positiva synergieffekter.
Det är anmärkningsvärt att inget av de åtgärdsprogram som ingick i analysen och som kompletterar lagstiftningen har reserverats separata medel i statsbudgeten. Man kan fundera på om det skulle vara mer effektivt om pengar också hade allokerats till själva verksamheten i stället för enbart planeringen av målen.
Metoden erbjuder Statens revisionsverk ett verktyg för bedömning av effektiv allokering av statliga medel, konsekvent politik, överlappningar i verksamheten, silofiering och luckor. Även om det experimentella metodtestet genomfördes snabbt och det förekom begränsningar i det valda ämnet, uppmuntrar erfarenheterna till att tillämpa metoden även i en mer omfattande och djupare granskning. Dessutom kan metoden bidra till att identifiera risker och på så sätt stöda valet av revisionsämnen.