I början av året hade exakt tio år förflutit sedan Statens revisionsverk började övervaka finanspolitiken som en oberoende aktör. Uppgiften grundar sig på den finanspolitiska lagen som gavs i slutet av 2012. Nu är det ett bra läge att blicka både bakåt och framåt på händelseförloppet.
Skribent
Uppgiften som övervakare av finanspolitiken tilldelades Statens revisionsverk främst för att revisionsverket redan hade mångårig erfarenhet av att granska finanspolitiken. I sin grundlagsenliga uppgift att granska lagligheten och ändamålsenligheten i skötseln av finanserna hade revisionsverket redan i stor utsträckning inriktat sig på att också utvärdera finanspolitiken.
Det är sällsynt att den nationella revisionsmyndigheten också övervakar landets finanspolitik, men det är inte helt unikt. Ändå är det i praktiken bara i Litauen som motsvarande arrangemang har införts. Oftast sköts uppgiften av råd som består av professorer inom ekonomi och motsvarande och som stöds av ett sekretariat.
Trovärdigheten i övervakningen av finanspolitiken testades första gången 2015. På tröskeln till Sipiläs regeringsperiod var risken för ett förfarande vid alltför stora underskott uppenbar. Övervakningsfunktionen konstaterade dock senare i sin rapport att ett förfarande vid alltför stora underskott ännu inte behövde inledas, eftersom överskridningen av det nominella underskottet var liten. Senare har övervakningen särskilt fokuserat på risken för förbrytelser mot kriterierna i den förebyggande delen av stabilitets- och tillväxtpakten. Det innebär att man gör avsteg från målet för det strukturella underskottet, vilket – delvis på grund av flexibiliteten – aldrig har lett till fällande ställningstaganden varken från övervakaren eller Europeiska kommissionen.
År 2016 utvärderade kommissionen det nationella genomförandet i olika länder av finanspakten och EU:s direktiv om krav på medlemsstaternas budgetramverk. Brister upptäcktes. Den finanspolitiska lagen justerades, korrigeringsmekanismen och regeringens informationsskyldighet förstärktes, liksom beaktandet av övervakningens ställningstaganden. I fråga om direktivet preciserades förordningen om planen för de offentliga finanserna. Preciseringarna gällde också övervakningen av finanspolitiken och bedömningen av prognosernas tillförlitlighet.
Händelserna 2016 var en påminnelse om att beredningen av EU:s lagpaket om samordning av finanspolitiken inleddes i brådskande ordning i och med finans- och skuldkrisen och om de därpå följande faserna i det nationella verkställandet. Inställningen var ofta att regleringen stärktes med tanke på andra länder. Slutligen märkte man att samma saker måste tas på allvar även i Finland.
Ökad uppgiftsbredd och starkare ställning
Planeringen på medellång sikt, som sammanfattas i planen för de offentliga finanserna, hade inletts redan 2014. Fram till dess representerades den mångåriga horisonten närmast av ramförfarandet för statens utgifter, vars efterlevnad hade övervakats redan en längre tid.
Planen för de offentliga finanserna tillförde också ett väsentligt element i övervakningsuppgifterna, då man utöver rambeslutet ställde upp mål för det strukturella saldot för de olika delarna i den offentliga ekonomin och fastställde metoder för att uppnå målen. Även planens innehållsmässiga ändamålsenlighet förtjänade oberoende övervakning och den första grundliga utvärderingen gjordes våren 2018.
Självständigheten hos funktionen för övervakning av finanspolitiken inom revisionsverket har nu nått den bästa positionen i sin tioåriga historia, även om lagunderlaget för revisionsverket ställer begränsningar. Åren 2020–2021 gjordes en övergripande extern utvärdering av funktionen under ledning av OECD, som drev fram förändringar. I revisionsverkets nya organisations- och verksamhetsmodell, som trädde i kraft i början av året, har beslutsfattandet om planeringen av övervakningsverksamheten och anslagsplanen för funktionen separerats från verkets övriga verksamhet. Ytterligare ansträngningar behövs nu för den externa särskiljning som OECD också rekommenderade.
Till en början skötte man övervakningen av finanspolitiken i stor utsträckning genom att utvärdera EU-reglerna och iakttagandet av de nationella utgiftsramarna. Senare har den regelbundna rapporteringen utökats och vi utvärderar i efterhand med jämna mellanrum även tillförlitligheten i finansministeriets prognoser som ligger till grund för finanspolitiken. Arbetet med makroprognoserna inleddes 2018 och i vår följer fortsättningsdelen, dvs. resultaten om hur träffsäkra alternativt vilseledande prognoserna för de offentliga finanserna är. Innehållet i planen för de offentliga finanserna analyseras numera alltid när den utkommer, och vi bedömer naturligtvis de fiskala målen i planen och uppnåendet av dem.
År 2020 trädde vi in på ett nytt område: vi började utvärdera effekterna av regeringens sysselsättningsåtgärder på de offentliga finanserna i förhållande till regeringens målsättningar. Numera stödjer vårt eget verktyg, färgdiagrammet över konjunkturläget inklusive dess prognosindikatorer, bedömningen av dimensioneringen av finanspolitiken. Verktyget är på sätt och vis också ett resultat av det aktiva samarbetet inom EU-nätverket, eftersom modellen anammats från våra kolleger i Estland. Vår kontakt med inhemska intressentgrupper har också blivit betydligt livligare. Den var till nytta bland annat då vi nyligen analyserade effektiviteten hos de automatiska stabilisatorerna och granskade det mänskliga kapitalets bidrag till den ekonomiska tillväxten på lång sikt.
I OECD:s rekommendationer efterfrågades också en ökning av den självständiga analyskraften. I vår handlingsplan som nyligen färdigställdes gav vi denna fråga ännu större vikt än tidigare: till årets utvecklingsprojekt hör till exempel att bygga upp ett övergripande analysverktyg för de offentliga finanserna. Om verktyget förverkligas, betjänar det förhandsbedömningen av både efterlevnaden av regelverket och prognoserna.
Den oberoende övervakningens roll och arbetsfördelningen under lupp
Den finländska finanspolitiken bedöms också av Rådet för utvärdering av den ekonomiska politiken, som inrättades 2014. Rådets uppgift är omfattande och täcker hela finanspolitiken och delvis även övervakningen av finanspolitiken. Därför har det inbördes förhållandet mellan de två institutionerna och deras betydelse diskuterats under årens lopp.
Tanken på att förena de begränsade resurser som båda aktörerna förfogar över har fått vind i seglen. Detta konkretiserades nyligen i ett ställningstagande från riksdagens revisionsutskott, enligt vilket statsrådet bör bedöma sammanslagningen av verksamheterna under den kommande valperioden. På så sätt skulle man kunna öka den oberoende övervakningens tonvikt i offentligheten. OECD behandlade samma fråga redan i sin externa bedömning, som genomfördes genom omfattande intervjuer med intressentgrupper. Slutsatsen var att det är förnuftigt att intensifiera samordningen och samarbetet. Då skulle man också kunna undvika dubbelarbete. Vi tror också själva på denna väg, men samtidigt väntar vi på det kommande utredningsarbetet och dess resultat.
EU:s nya regelramverk, som är under beredning, gör också året intressant. Förhoppningsvis får mandatet för oberoende övervakare en stark grund genom EU-lagstiftningen. Ett sådant behövs för att trygga efterlevnaden av regelverket och i sista hand ansvarsfullheten i skötseln av finanserna. Det finns nämligen oro i luften, eftersom medlemsstaterna inte helt och hållet har stött denna idé, som stöds av kommissionen och övervakarna själva.
Även den nationella styrningen av de offentliga finanserna befinner sig i en brytningstid. Detta har också konsekvenser på både övervakningen och granskningen av finanspolitiken. Det kommande regeringsprogrammet visar hur framtiden ser ut.
Med anledning av tioårsjubileet tackar vi alla våra intressentgrupper för samarbetet hittills!
