På grund av coronakrisen föreslår Europeiska kommissionen och finansministrarna i EU-staterna undantag från restriktionerna på tillsynen över medlemsstaternas budgetar. Syftet är att medlemsstaterna ska kunna vidta tillräckliga finanspolitiska åtgärder för att lösa krisen. Aktiveringen av undantagsbestämmelsen i EU:s stabilitets- och tillväxtpakt visar att oron över att reglerna ska utgöra hinder för tillräckliga ekonomiska stimulansåtgärder är opåkallad i den rådande krissituationen. Inlägget ingår i en bloggserie som handlar om coronaviruset konsekvenser för ekonomin.
Skribenter
För en vecka sedan, 20 mars 2020, föreslog kommissionen att undantagsbestämmelsen skulle aktiveras på grund av coronapandemin. Syftet är att medlemsstaterna ska kunna vidta tillräckliga finanspolitiska åtgärder för att lösa krisen och göra undantag från budgetkraven, som vanligen tillämpas på medlemsstaterna utifrån EU:s ekonomiska regler. Det innebär att referensvärdet för offentligt underskott, 3 procent av BNP, referensvärdet för skuld, 60 procent av BNP, och kraven på offentliga utgifter och strukturellt saldo för de offentliga finanserna inte ska tillämpas på grund av krisen.
Måndagen 23 mars gjorde finansministrarna i EU-staterna ett gemensamt uttalande där de instämmer i kommissionens bedömning att villkoren för användning av den allmänna undantagsbestämmelsen i EU:s finanspolitiska ram är uppfyllda. Det är första gången som den allmänna undantagsregeln aktiveras och undantaget gäller så länge som det behövs.
Aktiveringen av undantagsbestämmelsen visar att åtminstone den största oron bland dem som kritiserat reglerna, nämligen oron över att reglerna ska utgöra hinder för expansiv finanspolitik i lågkonjunkturer, är opåkallad i den lågkonjunktur som orsakas av coronapandemin. Nu är det önskvärt att medlemsstaterna utnyttjar den erbjudna flexibiliteten.
En fullständig flexibilitet kan visa sig vara ett effektivt verktyg för att åtgärda den rådande krisen. Framöver bör regelverket dock i första hand säkerställa att den offentliga ekonomin i medlemsstaterna ska ligga på en hållbar grund på lång sikt och att finansiella buffertar ska skapas under ekonomiskt goda tider. En hållbar offentlig ekonomi är ett villkor för att ett land ska ha ett visst stimulansutrymme när nästa kris bryter ut. Därför behövs en akut omarbetning av reglerna, förutsatt att vi först har klarat av den rådande krisen.
EU:s ekonomiska regler gjordes mer flexibla efter den globala finanskrisen
De gemensamma finanspolitiska reglerna, som gäller för medlemsstaterna i Ekonomiska och monetära unionen (EMU), skapades i Maastrichtfördraget 1992. Då fastställdes det att underskottet i medlemsstaterna får vara högst 3 procent och den offentliga skulden 60 procent av BNP. Syftet med reglerna var att säkerställa en finanspolitisk disciplin i medlemsstaterna så att inte en enda stat ska utgöra ”free rider-problem” i Ekonomiska och monetära unionen. Den korrigerande delen i stabilitets- och tillväxtpakten, som slöts 1997, syftade till att komma till rätta med situationen med alltför stora underskott. Regelverket kompletterades senare med en förebyggande del som syftade till att ha saldon för medlemsstaternas offentliga finanser som är nära balans eller som uppvisar överskott på medellång sikt.
EU:s ekonomiska regler och den flexibla tillämpningen av reglerna lyckades inte säkerställa buffertar för de offentliga finanserna i medlemsstaterna under de ekonomiskt goda åren, dvs. mellan införandet av stabilitets- och tillväxtpakten och kraschen 2008. Dessutom prissatte finansmarknaden inte landrisker för medlemsstaternas obligationer så som det var tänkt när Maastrichtfördraget slöts. När finanskrisen bröt ut 2008 var skuldkvoten i flera medlemsstater nära eller till och med över 60 procent av BNP.
Syftet med EU:s ekonomiska regler hade varit att förebygga ekonomiska kriser genom en sträng reglering av staternas finanspolitik. Det saknades emellertid verktyg för att lindra krisen. Det var nödvändigt att ändra de ekonomiska reglerna i syfte att åtgärda avsaknaden av verktyg. Ändringen av ”sexpacken” 2011 medförde såväl strängare regler som större flexibilitet och tolkningsutrymme för reglerna. I bedömningen av regelefterlevnaden infördes en utgiftsregel vid sidan av medlemsstaternas strukturella saldon (differens mellan inkomsterna och utgifterna) korrigerade för variationer på grund av konjunkturcykeln. Utifrån utgiftsregeln får ett lands offentliga utgifter endast öka i den omfattning landet har råd med, med hänsyn till den potentiella ekonomiska tillväxten i landet.
Om ett land inte iakttog den finanspolitiska disciplinen, bedömt utifrån det strukturella underskottet eller utgiftsregeln, skulle landet tvingas till ett förfarande för betydande avvikelser. Å andra sidan kompletterades reglerna till följd av finanskrisen med en allmän undantagsklausul (escape clause) med tanke på svåra lågkonjunkturer inom euroområdet eller hela unionens område.
Regelverket har misstänkts utgöra hinder för expansiv finanspolitik om en sådan politik behövs
Trots att det finanspolitiska regelverket omarbetades till följd av finanskrisen, har regelverket kritiserats genom åren. Ett av de först kritiserade områdena har varit att regelverket stöder en procyklisk finanspolitik. Det innebär att regelverket stöder finanspolitik som är alltför flexibel i högkonjunkturer och alltför strikt i lågkonjunkturer. En sådan finanspolitik stärker konjunkturcykler och ökar framförallt på sociala och ekonomiska kostnader som uppstår i lågkonjunkturer.
I praktiken har flera EU-stater de facto främst genomfört en procyklisk finanspolitik. Liknande finanspolitik har även genomförts i Finland i flera år, till exempel 2018. Vissa kritiker har till och med dömt att regelverket ska utgöra hinder för en finanspolitik som kan anpassas efter läge.
Dessutom har kritik framförts mot att de överenskomna reglerna inte alltid har iakttagits och att kommissionen däremot har tillämpat den flexibilitet som ingår i reglerna i mycket stor utsträckning. Flexibiliteten har dock ibland varit ett villkor för att nationella beslutsfattare har godkänt regelverket. I praktiken har det dock hänt att regelverket, som stöder en hållbar offentlig ekonomi, i flera EU-stater inte har lyckats med målen. På grund av utvecklingen har regelverket blivit mindre trovärdigt som verktyg för att samordna finanspolitik, och transparensen och förutsebarheten i tillämpningen av regelverket har ifrågasatts.
Fortsatt låga räntor har bidragit till en ändrad uppfattning om en hållbar skuldnivå och skuldens externa effekter på andra länder
Regelverkets trovärdighet och komplexitet har även efter ändringarna väckt kritik. Trots att regelverket uppdaterades och omarbetades särskilt genom ändring av sexpacken, har det ansetts att regelverket inte i tillräcklig omfattning kan svara på förändringar i omvärlden. En viktig faktor i denna fråga är mycket låga räntor eller till och med nollräntor.
Denna syn utgår från att de långsiktiga hållbarhetsproblemen och skuldens externa effekter mellan staterna inom EU-området och euroområdet minskar i en miljö med låga räntor. Med andra ord påverkas Finland mer negativt än vanligt i en sådan situation till exempel av skuldnivån i Italien. Samtidigt ökar den expansiva finanspolitikens positiva externa effekter mellan länderna. Det innebär att Finland till exempel gynnas av stimulansåtgärder som vidtas av Tyskland. En ovanligt hög skuldnivå i ett land kan på så vis i vissa situationer påverka andra länder positivt.
Idéen med kritiken ovan är att avvägningarna av dessa externa effekter, dvs. relationen mellan en negativ extern skuldeffekt och en gynnsam extern stimulanseffekt, förändras i en miljö med låga räntor. För att denna omständighet ska kunna beaktas krävs ett ännu mer komplicerat regelverk.
Problemet är sammanfattat att en ytterligare skuld i vissa situationer kan vara till fördel, i vissa situationer till nackdel, och att detta beror på många faktorer. Enkelt sagt kan vi säga att en ytterligare skuld kan vara bra om det gäller ett relativt stort land, eftersom landet har nära handelsförbindelser med andra medlemsstater och utgångsnivån för skuldkvoten är tämligen låg. Om det däremot gäller ett relativt litet land, är landets handelsförbindelser inte lika nära och utgångsnivån för skulden är hög och en ytterligare skuld gynnar inte landet. I ett nötskal: det är bra om Tyskland tar en ytterligare skuld, men i fråga om Grekland är läget ett annat.
Till en lösning föreslår Ekonomerna Blanchard, Zettelmeyer och Leandro[1] att de finanspolitiska reglerna ska kunna bytas till så kallade standarder. I så fall ska medlemsstaternas finanspolitik utvärderas från fall till fall utifrån en god finanspolitisk uppförandekod. Blanchard et al. beskriver skillnaden mellan regler och standarder på följande sätt: En regel förbjuder till exempel att köra med hastighet som överstiger 55 km/h, medan en standard endast uppmanar till att köra försiktigt. Enligt de nämnda forskarna är en fördel med standarderna att dessa kan tillämpas i mycket varierande situationer. Enligt standarder ska en förare i fråga om körhastigheten ta hänsyn till växlande förhållanden på grund av vädret eller barn som leker på gatan i stället för kontinuerligt varierande hastighetsbegränsningar.
