Syftet med mekanismen är att man ska kunna reagera på en allvarlig konjunkturnedgång med stimulans, dvs. besluta om utgiftsökningar av engångsnatur i statsbudgeten.
Skribent
Statsminister Antti Rinnes regering introducerade i regeringsperiodens början en ny undantagsmekanism i ramregeln. Den aktiveras bara vid en allvarlig konjunkturnedgång och ger regeringen möjlighet att öka regeringsperiodens budgetutgifter med totalt 1 miljard euro. Ökningen ska dock ske så att beloppet för ett enskilt år inte överskrider 500 miljoner euro.
Huruvida man lyckas stimulera ekonomin genom mekanismen beror på hur exceptionell nedgång krävs för att aktivera den och om nedgången kan upptäckas i rätt tid. Regeringsprogrammet besvarar dessa frågor genom konstaterandet att aktivering av mekanismen bygger på en helhetsbedömning av ekonomins tillstånd. Som underlag används oberoende lägesbedömningar från Finlands Bank, Näringslivets forskningsinstitut (Etla), Löntagarnas forskningsinstitut och Pellervo ekonomiska forskningsinstitut samt analyser från finansministeriets ekonomiska avdelning.
Konjunkturnedgången får inte bero på regeringens åtgärder och skulle t.ex. kunna vara följden av en allvarlig störning i euroområdet. Därtill anges ungefärliga kriterier för när Finlands ekonomi kan anses ha en allvarlig störning. Kriterier som nämns är att Finlands bruttonationalprodukt minskar med minst 1,0 procent under två kvartal i rad och att trenden för arbetslöshetsgraden under tre månader ökar kumulativt med minst 0,5 procentenheter.
Kan mekanismen identifiera en allvarlig konjunkturnedgång?
Hur bra man lyckas reagera på konjunktursvängningar genom mekanismen kan inte bedömas förrän den aktiverats någon gång. Dess numeriska indikatorer ger dock en uppfattning om hurdana nedgångar som krävs för att aktivera den. I nutid har bruttonationalprodukten (BNP) minskat med 1,0 procent eller mer under två kvartal i rad vid två tillfällen, åren 1990–1991 och vid årsskiftet 2008–2009. Således kan det antas att mekanismen är tänkt att aktiveras just i en exceptionell och allvarlig konjunkturnedgång.
Arbetslöshetstrenden reagerar med fördröjning på en nedgång. Granskat över samma period har arbetslöshetstrenden stigit kumulativt med minst 0,5 procentenheter i tre månader under perioderna 11/1990–11/1993, 07–09/1995 och 02–07/2009. Arbetslöshetstrenden ger oss mer kunskap om hur djup nedgången är. Kriteriet förefaller korrekt inriktat även för identifiering av de exceptionella nedgångarna 1990–1991 och 2008–2009. Ur aktiveringssynpunkt verkar arbetslöshetstrenden dock inte ge stöd för beslutsfattandet i tillräckligt god tid.
På basis av skrivningen i regeringsprogrammet är det något oklart om mekanismen får aktiveras proaktivt ifall BNP ser ut att falla under det följande eller de följande kvartalen. Användandet av prognoser inbegriper i sig en risk eftersom framförallt branta upp- eller nedgångar är mycket svåra att förutse.
Å andra sidan fördröjer väntan på bekräftade uppgifter användandet av mekanismen, framförallt om BNP-nedgången är brant men kortvarig. Då kan den optimala stimulanstidpunkten snabbt vara över. I praktiken är det osannolikt att man skulle lyckas aktivera mekanismen i rätt tid med tanke på konjunkturläget, såvida nedgången inte blir mycket långvarig.
Användandet av mekanismen i rätt tid kan också försvåras av en långsam beslutsprocess. Redan själva aktiveringen kräver en flerstegsprocess. Därtill måste man hitta lämpliga utgiftsökningar av engångsnatur, och även det praktiska genomförandet av dem tar tid när besluten väl har fattats.
Även om det finns ett brett stöd för beslut om stimulansåtgärder ökar i praktiken trycket på utgiftsdisciplin när budgetunderskottet växer under en lågkonjunktur till följd av minskande intäkter och konjunkturbetingade utgiftsökningar. Detta kan försvåra aktivering av en mekanism som ökar underskottet ytterligare.
Behövs mekanismen för exceptionella konjunkturlägen?
Det som talar för mekanismens existens som en del av ramregeln är att det vid en allvarlig konjunkturnedgång är befogat att genom åtgärder som ökar statens utgifter försöka stimulera den inhemska efterfrågan. Därtill kan det vara fördelaktigt att ramregeln inkluderar ett tydligt tillvägagångssätt för just dessa situationer. Ramregeln fastställs för en fyraårsperiod och man kan inte alltid förutse vilken konjunktursvängning som kommer just då.
Ramregeln har dock redan vissa funktionella element för konjunkturutjämning. Det viktigaste av dem är automatiska stabilisatorer, dvs. utgifter för arbetslösheten och den sociala tryggheten, vilka ökar när konjunkturen går ned och minskar när den går upp. Utanför ramregeln kan man använda sig av skattelättnader, fullmakter och finansiella investeringar för att stimulera ekonomin.
Vid nedgången 2008 stimulerades ekonomin genom en kombination av skattelättnader, fullmakter, finansiella investeringar och utgiftsallokeringar. De utgifter inom ramregeln som allokerades för stimulansen verkar ha befunnit sig på en nivå som är rätt snarlik den som möjliggörs av mekanismen för exceptionella konjunkturlägen, totalt ca 1 miljard 2009 och 2010 (FM:s ekonomiska översikt, september 2009). Det är förstås svårt att bedöma vilka utgiftsallokeringar som gjordes enbart på grund av stimulansmålet. Vid nedgången 2008 verkar ramregeln dock inte ha förhindrat att man gjorde utgiftsallokeringar för konjunkturutjämning.
Vid stimulansen i anknytning till finanskrisen 2008 låg tyngdpunkten inte så mycket i utgiftsbesluten utan mer i fullmakter, finansiella investeringar och inkomstbortfall, bl.a. i form av skattelättnader och slopandet av arbetsgivarnas FPA-avgift. Inkomstbortfallet 2009 och 2010 uppskattades till ca 4,6 miljarder medan budgetfullmakter samt finansiella investeringar totalt uppgick till ca 7 miljarder (FM:s Ekonomiska översikt, september 2009). Utifrån detta verkar det inte sannolikt att mekanismen för exceptionella konjunkturlägen absolut ersätter de stimulanssätt som finns utanför ramregeln.
Ramnivån kan i princip sättas så att den stimulerar eller stramar åt ekonomin, och ramutgifter kan allokeras mer eller mindre fördelaktigt ur ett stimulansperspektiv. Innevarande regeringsperiod är ramnivån redan från början på en nivå som verkar lämplig med tanke på stimulans. Inom ramen genomförs det även fasta utgiftsökningar och ett program med framtidsinvesteringar som delvis stimulerar efterfrågan.
I en sådan här situation kan ramregeln erbjuda tillräckligt många alternativ för konjunkturåtgärder även utan användning av mekanismen. Innan mekanismen för exceptionella konjunkturlägen aktiveras kan det således finnas skäl att också bedöma vilket mervärde den ger i förhållande till annan stimulans som sker inom ramregeln.
Ta del av revisionsverkets rapport: Rapport om övervakningen av finanspolitiken 2019
