Regeringsprogrammets sparmål på 1,5 miljarder tål inte en närmare granskning

I statsminister Orpos regeringsprogram har man satt som mål att spara 1,5 miljarder euro av utgifterna inom ramen 2027. I planen för de offentliga finanserna som publicerades under hösten preciserades att av dessa 1,5 miljarder euro utgör besparingarna inom ramen i själva verket endast 944 miljoner. Resterande 511 miljoner av besparingarna riktas utanför ramen, i praktiken till utgifterna för den sociala tryggheten.

Det är exceptionellt att regeringen inte tydligt har lyft fram effekten av sparbeslutet på 1,5 miljarder euro inom ramen och utanför den. Utan denna information är det lätt att få uppfattningen att sparmålet på 1,5 miljarder enbart skulle gälla ramutgifter.

Regeringen har dock redan då den fattade beslut om regeringsprogrammet haft tillgång till information om att alla besparingar inte sker inom ramen. Därför kan de här oklarheterna i informationsgången ses som ett stort problem.

Svårt att se vad som finns bakom siffrorna

Uppgiften om inbesparingar på 944 miljoner inom ramen blir tillgänglig i tabellen i kapitel 5.1 i planen för de offentliga finanserna endast för läsare som noterar att lägga till beloppet på 511 miljoner euro på raden “Teknisk korrigering av ramnivån: utgifter utanför ramen som är föremål för besparingar läggs till ramutgifterna” till beloppet -1 455 miljoner euro på raden ”Utgifter inom ramen enligt regeringsprogrammet sammanlagt”.

Utan den nämnda räkneoperationen får man utifrån tabellen lätt uppfattningen att ramutgifterna skulle uppnå sparmålet på 1,5 miljarder euro, även om regeringen endast har beslutat om besparingar på 944 miljoner euro.

Traditionellt har riksdagen redan i regeringsprogrammet fått entydig information om beslutens effekter på ramnivån. Den effekt på ramutgifterna som eftersträvades i Sipiläs regeringsprogram var -1,2 miljarder euro och i Marins regeringsprogram +1,4 miljarder euro. Dessa belopp antecknades senare som sådana även i rambeslutet.

Orpos regering har fortsatt traditionen och uppger på motsvarande sätt att den minskar utgifterna inom ramen med -1,5 miljarder euro, trots att besparingen i själva verket omfattar -944 miljoner euro för ramutgifter och -511 miljoner euro för utgifter utanför ramen.

Svårt också för övervakaren att verifiera besparingar i utgifter utanför ramen

Inga tidigare regeringar har gjort nedskärningar i statens budgetutgifter genom att minska utgifterna utanför ramen. Regeringen kan genom beslut minska utgiftsnivån utanför ramen endast från automatiska stabilisatorer, dvs. utkomstskydd för arbetslösa, lönegaranti, bostadsbidrag eller utkomststöd. Under tidigare regeringsperioder har det dock i praktiken varit omöjligt att balansera statsfinanserna genom nedskärningar i dessa utgifter, eftersom spareffekterna av ifrågavarande nedskärningar i enlighet med ramregeln har använts för andra utgifter inom ramen.

Orpos regering har dock omformulerat ramregeln så att spareffekterna av ovan nämnda nedskärningar i socialskyddsutgifterna inte får användas för andra utgifter inom ramen, om man genom nedskärningarna har eftersträvat att stärka de offentliga finanserna. Denna riktlinje är en nödvändig utgångspunkt om man ens i teorin ämnar stärka de offentliga finanserna genom att utanför ramen skära ned utgifterna för den sociala tryggheten.

Trots denna ändring är sparmålen för utgifter utanför ramen inte lika trovärdiga som sparmålen för utgifter inom ramen. Bakom sparkalkylerna för utgifter utanför ramen ligger uppskattningar av ekonomiska effekter av lagändringar. Dessa är förknippade med betydande osäkerhet. Statens revisionsverk har tidigare framfört att till exempel de uppskattade besparingseffekterna av aktiveringsmodellen i sin helhet stannade inom ramen för att användas till andra utgifter, även om alla besparingar inte förverkligades.

När regeringens sparmål på 1,5 miljarder euro har beräknats har man beaktat endast en del av de ekonomiska effekterna av lagändringarna, i praktiken nedskärningarnas uppskattade effekt på anslagen utanför ramarna. I beräkningarna har man inte beaktat minskade skatteintäkter eller om incitamenten för sysselsättning ändras och i vilken riktning. Besparingar som gäller till exempel utkomstskydd för arbetslösa ingår i beräkningarna, även om man i regeringens proposition bedömde att ändringarna inte stärker statsfinanserna. I beräkningarna förbises dessutom helt ändringarnas effekter på konsumtionen och servicebehovet.

Situationen ser helt annorlunda ut om man ser på sparbeslut som påverkar ramnivån. När man drar av 944 miljoner från ramnivån kommer denna besparing att förverkligas bara regeringen följer den ramregel den fastställt för regeringsperioden. Även om det sker ändringar i enskilda sparbeslut i ramen eller om de inte förverkligas, kan man ändå hålla sig till ramnivån genom att prioritera från andra utgifter.

Ramregeln garanterar att de regeringsbeslut som beaktas i ramnivån kommer att genomföras. Därför har regeringens sparmål för ramutgifter en helt annan betydelse.

Sparmål borde endast ställas för ramutgifter

När ramutgifterna och utgifterna utanför ramen räknas ihop i sparmålet på 1,5 miljarder blir det exceptionellt svårt att följa upp hur regeringens sparmål uppnås. Redan i den kompletterande budgetpropositionen för 2024 har blivit klart att de besparingar som planerats utanför ramen inte kommer att förverkligas.

Därför har regeringen höjt sparmålet för utgifterna inom ramen till en miljard euro och sänkt sparmålet för utgifter utanför ramen till 449 miljoner euro. Ändringar av detta slag i sparmålet kommer att fortsätta fram till slutet av regeringsperioden beroende på hur beslut om utgifter utanför ramen som ingår i sparmålet ändras och kalkylerna preciseras.

Statens revisionsverk följer upp hur sparmålet på 1,5 miljarder euro uppnås och rapporterar om detta ända till slutet av regeringsperioden, eftersom det först då framgår vilken andel av besparingarna på 1,5 miljarder som i själva verket har riktats till utgifter inom ramen. Statens revisionsverk kan tyvärr inte följa upp hur sparmålet uppfylls i fråga om utgifter utanför ramen, eftersom det inte är möjligt att ens i efterhand få en exakt bedömning av effekterna av lagändringar som påverkat utgifter utanför ramen.

Utgifterna utanför ramen varierar enligt konjunkturerna och andra samtidiga förändringar. En del av ändringarna beror på beslut som fattas av regeringen och en del inte. Det går inte att skilja dessa från varandra utan att man i samband med lagändringarna gör det möjligt att skapa forskningsupplägg som kan analysera effekterna.