Ekvationen att upprätthålla avkastningen från Veikkaus och förebygga spelskador har de senaste veckorna lett till en intensiv offentlig debatt. Vi på revisionsverket har inte granskat Veikkaus de senaste åren, men i gamla revisioner hittade jag några saker som fortfarande är aktuella.
Skribent
År 2017 slogs Veikkaus (med bl.a. Lotto), Penningautomatföreningen (spelautomater och Casino) och Fintoto (travspel) samman till ett nytt monopolbolag. Nya Veikkaus har ensamrätt att anordna penningspel i Finland.
All penningspelsverksamhet är nu också underställd statens ägarstyrning utöver författningsstyrningen. De från början självständiga anordnarna av penningspel har kommit allt närmare statskoncernen.
Veikkaus och dess föregångare har inte varit föremål för revisionsverkets direkta granskning särskilt ofta. Anledningen är att anordnarna då var mer fristående från staten. Bolagsformen hos Veikkaus påverkar dock fortfarande revisionsverkets granskning: vad gäller statens bolagstillgångar är det i regel ägarstyrningen av bolagen och inte själva verksamheten som granskas. [Tillägg 29.1.2020:] Statens revisionsverk granskade ägarstyrningen av Veikkaus i samband med revisionen av statliga specialuppgiftsbolag 2013.
Nya Veikkaus har inte granskats
Revisionsverket har ännu inte granskat nya Veikkaus. Däremot granskade vi förra lotto- och vadhållningsbolaget Veikkaus samt Penningautomatföreningens verksamhet i början av 2000-talet. Nu har det gått en lång tid sedan dessa revisioner och resultaten är inte direkt överförbara till nutid.
Det är dock intressant att titta på vad som har förändrats fram till idag och vad som är lika. Dessutom är det bra att lära av det förgångna så att samma fel inte upprepas alltför ofta.
Vid revisionerna för nästan två decennier sedan granskades gamla Veikkaus sponsorverksamhet och Penningautomatföreningens vinstöverföring. Revisionsuppgiften var då att granska verksamhetens ändamålsenlighet, vilket gjorde utredningarna mer omfattande än en vanlig redovisningsrevision.
Vem fördelar Veikkaus vinstmedel?
När vi granskade gamla Veikkaus sponsorverksamhet var syftet att säkerställa att bolaget inte fattar beslut om fördelning av tipsintäkter i sponsorskapet och att sponsorverksamhet alltid bedrivs på ekonomiska grunder. Det är undervisnings- och kulturministeriet som fördelar Veikkaus vinstmedel på olika mottagare.
På 1990-talet hade Veikkaus utvidgat sin verksamhet från lotto och stryktips till nya vadhållningsspel. Som en följd av detta ville man få större synlighet inom idrotten, bl.a. genom olika sponsoravtal, men en stor del av de sponsrade parterna fick också tipsmedel, som fördelades av dåvarande undervisningsministeriet.
Revisionen (2001) kunde inte uttala sig om fördelningen av Veikkaus sponsorskap i någon betydande grad. Därtill visade det sig omöjligt att beräkna sponsorbeloppet eftersom Veikkaus samtidigt köpte annan synlighet av de sponsrade för sin marknadsföring utöver sponsorskapet och det var inte alltid lätt att särskilja dem.
Enligt revisionsverkets dåvarande ställningstagande ska sponsorverksamheten utgå från tydligt definierade principer eftersom den utgör en svår och komplicerad helhet och även den ekonomiska nyttan av sponsorskapet ska visas. Sponsring av t.ex. konst kunde enligt revisionsverket inte motiveras och ansågs inte främja idrottsrelaterat spelande.
Brister i sponsorverksamheten: samarbete med spelobjekt och marknadsföring riktad till barn
Gamla Veikkaus ingick sponsoravtal inom ett samarbete med spelobjekt framförallt i välbevakade sporter. Samarbetsparten fick en procentuell andel av spelet på resultat och vadhållningen inom den egna sporten. Sponsoravtalet kunde gälla både inhemska och utländska matcher i samma sport.
Revisionsverket betraktade detta som partiell vinstutdelning och ansåg därför att fasta sponsoravtal vore det mer korrekta tillvägagångssättet (revisionen 2001).
Verket tog också tydlig ställning mot marknadsföring riktad till barn och unga. I vissa sponsoravtal hade man utvecklat tipsspel för barn. Vinsten var inte pengar men man lärde ut spelandets grundprinciper till barn och unga på ett lekfull sätt.
I början av 2000-talet fanns det inga åldersgränser för Veikkaus spel så dessa aktiviteter kan t.o.m. ha varit ekonomiskt rationella som marknadsföring. Revisionsverket konstaterade dock att sådan dold reklam och marknadsföring riktad till barn och unga var otillåten.
Inga problem men obefintlig extern övervakning av RAY:s verksamhet
När revisionsverket granskade Penningautomatföreningen (2002) utreddes det rätta överföringsbeloppet med tanke på RAY:s intäkter och skadeverkningarna. RAY klarade granskningen utan anmärkningar. Marknadsföringen, sponsringen och representationen uppgick inte till något betydande belopp. I revisionsberättelsen nämns t.o.m. servering av kaffe för några tior eftersom det inte fanns något annat att anmärka på.
Revisionen tittade också på utbetalningar till automaternas placeringsställen, men det ledde inte till något tydligt ställningstagande. Ersättningarna till placeringsställenas ägare var redan då procentuella. Revisionsberättelsen går främst igenom metoder för att minska utbetalningarna, t.ex. genom konkurrensutsättning.
En intressant sak ur dagens perspektiv var granskningen av RAY:s egenkontroll. I rapporten konstaterades kontrollen fungera, men så här i efterhand är det förvånande att läsa hur RAY först i början av 2000-talet överhuvudtaget fick skyldighet att följa upp hela kassaflödet i myntspelen. Dittills hade det som ett arv från de mekaniska pajatso-spelen räckt att tömma maskinerna och ta hand om pengarna.
I revisionsverkets dåtida granskning ansågs inrikesministeriets externa övervakning vara obefintlig. I praktiken fanns det varken resurser eller planer för övervakningen och på lokal nivå visste man inte ens hur den borde utföras. I övervakningen hade man nöjt sig med RAY:s egna rapporter.
I sitt ställningstagande ansåg revisionsverket att den rapportbaserade övervakningen var otillräcklig och att övervakningen också skulle ske på annat sätt. Dessutom ändrades lagstiftningen under pågående revision och mer exakta övervakningsbestämmelser infördes i lotterilagstiftningen.
Lärdomar från de gamla revisionerna
Våra två tidigare revisioner verkar idag fortfarande aktuella i vissa delar. Ett penningspelssystem skyddat av monopol ska alltid granskas som en helhet där både avkastning och förebyggande av skador ingår. Förebyggandet får inte vara något som finansieras separerat från spelandet utan förebyggande åtgärder ska ingå redan i planeringen och utformningen av spelen.
Till viss del är problemen säkerligen alltjämt likadana. Hur marknadsförs produkter vars bruk man i själva verket vill begränsa? Hur bör verksamheten övervakas för att balansera de olika målen?
Uppgiften är svår. Sammanslagningen av penningspelsaktörerna innebar säkerligen många förändringar. Nya Veikkaus har nu verkat i några år och detta vore ett bra tillfälle för utvärdering av hur bolaget samlar in medel och förebygger spelskador. Konkurrens- och konsumentverket har redan påbörjat en utvärdering av penningsspelssystemet och deras utredning är också en bra utgångspunkt för utvärderingen av Veikkaus.
Förutom utvärderingar behövs det också lösningar och åtgärder för att möta de framkommande problemen. Här är det politiska beslutsfattandet naturligtvis primärt.
