I debatten om bolagisering av serviceproduktion står ideologiska synsätt mot varandra: maximeras medborgarnas välfärd av serviceproduktionens effektivitet eller av offentlig styrning? Vilka frågor bör en beslutsfattare ställa sig när han eller hon överväger en bolagisering av offentlig serviceproduktion?
Staten använder bolag för att sköta sina interna tjänsteuppgifter och driva sin affärsverksamhet. Bör serviceproduktion betona effektivitet eller styrningsbehovet som hör till en offentlig uppgift? Varför bör man bolagisera serviceproduktionen? När är en bolagisering meningsfull eller överhuvudtaget möjlig?
Under det gångna året har två revisioner gjorts vid revisionsverket där man har bedömt begränsningarna av statens affärsverksamhet i ljuset av internationella rekommendationer och nationella riktlinjer. Finansministeriet har nyligen kommit med en rekommendation om bolagiseringsarrangemang för statsförvaltningens verksamhet. Följande frågor hjälper beslutsfattaren när denne ska ta ställning till om det lönar sig att ordna offentlig serviceproduktion som affärsverksamhet.
Är bolagiserad service lönsam som affärsverksamhet?
I serviceproduktion måste intäkterna av affärsverksamheten täcka kostnaderna. I kommersiell verksamhet tjänar affärsverksamheten även in vinst för kapitalet. Serviceproduktionen kan inte bolagiseras på ett hållbart sätt om verksamheten inte täcker kostnaderna. Om serviceproduktionens kostnader subventioneras med annan affärsverksamhet är det fråga om statsstöd, vilket i regel är förbjudet.
Ingår myndighetsuppgifter i verksamheten som ska bolagiseras?
Ett överlåtande av en offentlig förvaltningsuppgift till någon annan än en myndighet får inte äventyra grundrättigheter, rättssäkerheten, det oberoende som krävs för att sköta uppgiften eller andra krav på god förvaltning. Bolagisering av en offentlig förvaltningsuppgift motiveras och begränsas uttryckligen i lagen om bolagisering.
Betydande utövande av offentlig makt kan inte ingå i verksamhet som ska bolagiseras. Som sådan betraktas rätt att använda kraftåtgärder baserat på eget övervägande eller ingripa i individens grundrättigheter på ett annat betydande sätt.
Skapar bolagisering synergifördelar för serviceproduktion som ska finansieras med budgeten?
Synergi kan sänka eller fördela kostnader som uppkommer av produktionen till exempel genom att öka kapaciteten eller inventariets nyttjandegrad. Synergi som har en sådan direkt positiv inverkan på serviceproduktionen talar för bolagisering.
Har den bolagiserade servicen kunder som inte finansieras med statsbudgeten?
Den största skillnaden mellan ett aktiebolags och ett affärsverks verksamhet är hur marknadsinriktade de är. Ett affärsverks kunder kan endast vara statliga ämbetsverk och inrättningar eller andra aktörer som finansieras med statsbudgeten. Ett affärsverk är en välgrundad verksamhetsmodell för statens interna serviceproduktion. Aktiebolagsformen ska användas när serviceproduktionen riktar sig till marknaderna, till exempel till medborgare och företag. Ur den samhälleliga styrningens och koncernfördelarnas synvinkel är ett affärsverk ett bättre alternativ än ett aktiebolag. Om behovet av styrning är stort bör verksamheten inte bolagiseras.
Har det kommande bolaget kommersiella konkurrenter?
Ett statsbolag sköter ett specialuppdrag eller så finns det någon annan grund för dess verksamhet. Orsaken kan till exempel vara att affärsverksamhet inte kan uppstå på marknadens villkor på grund av för höga initialkostnader.
Ur samhällets synvinkel bör naturliga monopol vara offentligt ägda. Om det uppkommer kommersiella marknader för statens bolagiserade serviceproduktion och det inte längre finns några grunder för ägandet bör staten kontrollerat avveckla sitt ägande.
Kan man separera ägandet från statens regleringsfunktion?
Staten har olika roller på marknaderna. Om staten äger bolag som verkar på marknaderna bör ägandet separeras från regleringsfunktionen på ett sätt som säkerställer förtroendet för att marknaderna är opartiska och transparenta samt att den statliga ägaren har handlingskraft. Samma myndighet kan alltså inte styra ett bolag och bereda lagstiftning som gäller verksamhetsområdet.
Hotar statens affärsverksamhet att förvränga marknaderna?
Ett statligt affärsverk är en del av staten och betalar således inte samfundsskatt och kan inte sökas i konkurs. På grund av den konkurrensfördel som dess ställning ger kan ett affärsverk endast erbjuda sina tjänster på marknaden i liten utsträckning.
På grund av statens finans- och marknadsställning och dess reglerande roll ställs det ett särskilt krav på konkurrensneutralitet på all statlig affärsverksamhet Redan en liten utförsäljning av affärsverket kan förvränga marknaden. När man ser på Europeiska unionen och potentiella affärsverksamhetsformer är den statliga affärsverksamhetens konsekvenser för konkurrensen inte alltid uppenbara. Såväl en bolagiserad serviceproduktion som en serviceproduktion av affärsverksmodell måste alltid kunna uppfylla de krav som EU:s gemensamma marknad ställer.
Kan förhållandena förändras så att affärsverksamheten inte längre skulle vara motiverad?
Besluten om i vilken form serviceproduktion ska ordnas fattas i det för stunden rådande läget. En förändrad verksamhetsmiljö kan påverka statsägda bolag på ett sätt som gör det nödvändigt att omvärdera deras verksamhet. Bolagisering måste kunna avvecklas och en serviceproduktion kunna ges till ett affärsverk eller en inrättning om förutsättningarna för verksamhet i bolagsform inte längre uppfylls.
