Hållbar utveckling förenar ekonomiska, sociala och miljömässiga frågor. Vad gäller förvaltning och politik efterfrågas politisk konsekvens – att olika aktörer arbetar mot gemensamma mål. FN:s mål för hållbar utveckling har inneburit en uppiggande injektion för den politiska samstämmigheten. Det börjar också finnas verktyg för bedömning av konsekvensen.
Politisk konsekvens (policy coherence) är ett brett begrepp. Det kan förstås som en princip enligt vilken förvaltningen strävar efter att minska konflikter och stärka samverkan mellan olika åtgärder för att uppnå gemensamt överenskomna mål. Principen förverkligas i praktiken genom politisk integration (policy integration). Den kunde beskrivas som en integrering där de olika förvaltningsområdena strävar efter att beakta de gemensamt överenskomna målen i sin egen verksamhet.
I arbetet mot förlusten av natur innebär politisk samstämmighet att bekämpningen av förlusten av natur är ett mål som man tillsammans anammat och att man har tillgång till effektiva mekanismer för att hantera eventuella konflikter. Den politiska integrationen skulle mer konkret innebära att den biologiska mångfalden inte enbart ligger på miljöförvaltningens ansvar, utan också jord- och skogsbruksförvaltningen införlivar den i sin jordbruks- och skogspolitik. I praktiken används begreppen dock i kors, och ofta talar man endast om politisk konsekvens eller samstämmighet eller politisk koherens.
När målen integreras mellan de olika politiska områdena handlar det om horisontell integration. Dessutom kan man tala om vertikal integration, varvid förlusten av natur behandlas på alla förvaltningsnivåer, från kommunal till regional och nationell nivå samt till EU-nivå och global nivå. När den konsekventa politiken kopplas till en generationsöverskridande hållbar utveckling och berör hela samhället, kan helheten struktureras som i vidstående figur.
Motstridiga och överlappande styrmedel försämrar resultatet
Varför är då bristen på politisk samstämmighet ett problem? Som exempel kan nämnas stödformer som är motstridiga med tanke på klimatpolitiken och vars ändamålsenlighet för statsfinanserna lyftes fram i Statens revisionsverks revisioner med klimattema i början av 2010-talet. Då hade man ännu inte uppskattat beloppet av de skattestöd som strider mot klimatåtgärderna, så frågan om huruvida statens vänstra hand över huvud taget vet vad den högra handen gör lyftes fram; å ena sidan används skattemedel för att minska utsläppen och å andra sidan omintetgör man dessa åtgärder genom att stödja fossila bränslen.
Senare har man i Finland gjort upp kalkyler över stöd som har en motsatt effekt än klimatåtgärderna. I kalkylerna konstateras att beloppet av dessa stöd överstiger klimatutgifterna i budgeten. Även om det i samhället alltid finns många mål som delvis konkurrerar med varandra är det med tanke på statsfinansernas resultat och effektivitet inte ändamålsenligt att finansiera åtgärder som omintetgör varandras effekter.
Inom klimatpolitiken finns det också överlappande stödformer som påverkar varandra. Till exempel påverkar en ökning av förnybar energi och energieffektivitet på EU-nivå utsläppshandelssektorn. Man har också insett att det är problematiskt om man strävar efter att främja förnybar energi med metoder som äventyrar odlingen av matväxter i den globala södern. Nuförtiden oroar man sig allt mer för om de metoder som syftar till att minska utsläppen ökar förlusten av natur.
Hur kan samstämmigheten främjas? Statens revisionsverk har nyligen utrett möjligheterna till en fenomenbaserad budgetering och identifierat den som ett sätt att främja politisk konsekvens. Budgeteringen utgår från ett fenomen som klimat, barn eller hållbar utveckling. De europeiska revisionsverken är särskilt intresserade av hur hållbara de coronarelaterade stimulanspaketen är och av hur konsekvent de stödjer samhällenas övergång till en kolneutral ekonomi.
Verktyg för bedömning av den politiska konsekvensen
OECD har sedan 1990-talet utvecklat en konsekvent utvecklingspolitik (PCD). Målet med den är att frågor som berör utvecklingsländerna ska bli en del av alla förvaltningsområdens arbete. I och med Agenda 2030 har OECD:s arbete gått i riktning mot en konsekvent politik som stödjer hållbar utveckling (PCSD), och den har också utarbetat en rekommendation om denna (PDF, på engelska). Rekommendationen uppmuntrar staterna att stödja politisk samstämmighet genom att utarbeta en strategisk vision av Agenda 2030, skapa institutionella mekanismer och utveckla instrument som bidrar till att utvärdera de långsiktiga effekterna av åtgärderna på nationell och gränsöverskridande nivå.
I dag talas det mycket om politisk samstämmighet och i synnerhet i samband med FN:s mål för hållbar utveckling. Samstämmighet är ett instrument för genomförandet av Agenda 2030, mål 17.14. Det är dock mer problematiskt hur denna kan bedömas i praktiken. Det finns emellertid redan verktyg att tillgå.
OECD har utvecklat ett verktyg för att bedöma staternas institutionella beredskap att bedriva en konsekvent politik för hållbar utveckling. Stockholms miljöinstitut (SEI) har å sin sida utvecklat ett verktyg för ett konsekvent genomförande av Agenda 2030. Verktyget bidrar till att bedöma konflikter och synergier mellan målen för hållbar utveckling samt att prioritera målen och organisera samarbetet.
Det brasilianska revisionsverket har på basis av det amerikanska revisionsverkets arbete utvecklat en modell genom vilken man kan bedöma hur splittrade och överlappande statens funktioner är samt hur de kan reproduceras och vilka hål som finns. Modellen gör det lättare att identifiera vilka effekter inkonsekventa funktioner har samt hur funktionerna kan effektiviseras och problemen hanteras. I Brasilien upptäcktes att den politiska samstämmigheten försvagas till exempel av att staten riktar stöd till ekologiskt jordbruk samtidigt som den beviljar skattelättnader för användning av bekämpningsmedel.
Kopplingarna mellan miljöpolitiken och social- och hälsovårdspolitiken identifieras inte
För att främja politisk konsekvens är det viktigt att man identifierar kopplingar mellan olika frågor oberoende av vilket förvaltningsområde som ansvarar för dem. Genom att granska genomförandet av målen för hållbar utveckling kan man få en bra överblick över kopplingarna mellan olika politiska områden, har det kanadensiska revisionsverket konstaterat. Det brittiska revisionsverket anser att det är viktigt att granskningen inkluderar perspektiv på systemnivå samt genomförbarheten av invecklade program.
Den bärande principen i programmet Agenda 2030 är att ingen lämnas efter i den hållbara utvecklingen. Detta kan glömmas bort om man koncentrerar sig på att endast analysera förhållandena mellan delmålen för hållbar utveckling. Principen har dock en väsentlig koppling till hur rättvis övergången till ett koldioxidneutralt samhälle är och hur olika befolkningsgrupper behandlas i övergången till en koldioxidneutral ekonomi.
Enligt Taina Rintala, effektivitetsrevisionsråd vid Statens revisionsverk, har social- och hälsovårdspolitikens mål en nära koppling till övriga förvaltningsområdens verksamhet och mål (PDF, på engelska). Trots detta identifieras sällan till exempel kopplingar mellan miljöpolitiken och social- och hälsovårdspolitiken. De kunde beaktas vid bedömningen av lagarnas konsekvenser: i social- och hälsovårdspolitiska lagprojekt borde man också fundera på lagarnas miljökonsekvenser och tvärtom.
Genom att identifiera konflikter och synergier och reagera på dem kan effektiviteten ökas
Politisk samstämmighet och integrering av en politik som stödjer målen för hållbar utveckling har igen börjat diskuteras inom förvaltning och forskning. Medan samstämmigheten för cirka 10–15 år sedan i huvudsak lyftes fram inom miljö- och klimatpolitiken, fäster man numera i större utsträckning uppmärksamhet vid hur den syns inom sektorer som är kopplade till varandra och i mångdimensionella politiska problem. FN:s Agenda 2030 och dess mål för hållbar utveckling har ökat intresset för politisk konsekvens. I dag är man också mer intresserad av att utveckla konkreta metoder för att öka samstämmigheten.
Metoderna hjälper förhoppningsvis dem som utarbetar och utvärderar politiken att bättre förstå de kopplingar som finns mellan olika politiska mål och förvaltningsområden. Även om det i samhället alltid finns politiska mål som delvis strider mot varandra, har man genom att identifiera och synliggöra dessa bättre möjligheter att lösa motstridigheterna. Det är inte bara fråga om motsägelser – upptäckten och utnyttjandet av dolda synergier kan samtidigt bidra till en effektivare förvaltning.
Vivi Niemenmaa (Statens revisionsverk) och Paula Kivimaa (SYKE)
Paula Kivimaa är forskningsprofessor vid Finlands miljöcentral. Under åren 2010–2011 arbetade hon vid Statens revisionsverk i ett revisionsprojekt om genomförandet av Finlands klimat- och energistrategi.