Anvisningar för livscykelhantering av egendom

Sammanfattning

Staten har en avsevärd mängd fast egendom och andra materiella tillgångar, varav de viktigaste är trafikleder, byggnader, mark- och vattenområden samt försvarsmateriel. Denna egendom är avsedd att skapa nytta. Samtidigt medför den olika livscykelkostnader, t.ex. investerings-, drifts-, underhålls- och reparationskostnader. Egendomen kan också ha andra effekter, t.ex. miljömässiga och sociala. Livscykelhanteringen syftar till att påverka dessa kostnader och fördelar.

I utredningen kartlade vi hurdana anvisningar olika statsaktörer har för hantering av kostnaderna och fördelarna under egendomens livscykel. Målet var att skapa en övergripande bild av vilka anvisningar och förfaranden olika statsaktörer har för hantering av de materiella tillgångarnas fördelar och kostnader över livscykeln.

Utredningen visar att ekonomibestämmelserna ställer krav på livscykelhantering av statens egendom men tillåter olika praxis i tillämpningen. Därtill ger upphandlingslagen möjlighet att beakta livscykelkostnaderna när anskaffningarnas ekonomiska fördelaktighet jämförs. På principiell nivå förutsätter statsrådet att upphandlingsenheterna gör livscykelberäkningar, men det finns inte några gemensamma modeller för beräkningen. Verksamhetsområdena har olika sätt att hantera livscykeln för sina tillgångsslag.

Livscykelhanteringen ingår i ekonomiplaneringen

Enligt budgetbestämmelserna ska ministerier, ämbetsverk och inrättningar planera sin ekonomi och verksamhet på lång sikt. Enligt budgetlagen ska egendom användas produktivt och med beaktande av vad den är avsedd för.

Kravet på systematisk hantering av ekonomin framgår också på bestämmelsenivå. Enligt bestämmelserna om uppgörande av budgetförslag ska realistiska beräkningar av vilka utgifter besluten medför kommande år ingå i underlaget till förvaltningsområdenas budgetförslag. Varaktiga besparingar och utgiftsökningar som följer av investeringarna ska beräknas separat. I förklaringsdelen till anslag för realinvesteringsutgifter ska man ange investeringsutgiftens samhälleliga verkningar, anskaffningsutgiften samt utgifter och inkomster som följer av investeringen under dess livslängd.

Statsrådets finansutskott ska behandla bl.a. ekonomiskt betydande ärenden som avgörs vid statsrådets allmänna sammanträden eller ingår i ministeriernas befogenheter. I samband med detta ska man utreda hur utgifter och inkomster som följer av åtgärden kommer att fördela sig på olika år.

Utifrån de bestämmelser som styr budgetplaneringen kan man således göra tolkningen att planeringen av kostnader och fördelar över egendomens livscykel ingår i den vidare ekonomiplaneringen.

Målen och förfarandena för livscykelhanteringen varierar utifrån tillgångsslagen och därför har verksamhetsområdena utvecklat specifika beräkningsmodeller. Att skapa en enhetlig beräkningsmodell för alla tillgångsslag är alltså en utmaning och inte nödvändigtvis något eftersträvansvärt. Livscykelberäkningen är dock viktig för att statens egendom ska kunna användas produktivt i enlighet med kravet i 22 § i budgetlagen.

Upphandlingsskedet spelar en viktig roll i livscykelhanteringen

I samband med upphandlingar fattar man livscykelbeslut med lång verkningstid. Upphandlingslagstiftningen tillåter men kräver inte att livscykelkostnaderna beaktas när anskaffningarnas ekonomiska fördelaktighet jämförs. Vid upphandling av motorfordon kräver lagstiftningen dock att miljö- och energirelaterade konsekvenser beaktas.

I bestämmelser och anvisningar för upphandlingsfunktionen slås det fast att anskaffningen av produktionsfaktorer till staten ska ske på det fördelaktigaste sättet. Det huvudsakliga anskaffningssättet för anläggningstillgångar är köp, men att leasa/hyra är motiverat om en jämförelse som beaktar livscykelkostnaderna visar att det blir fördelaktigare.

Statsrådets principbeslut förutsätter livscykelberäkning

Statsrådets principbeslut om främjande av hållbara miljö- och energilösningar (cleantech-lösningar) i offentlig upphandling syftar till att minska energi- och materialanvändning samt negativ miljöpåverkan under produktens, tjänstens eller byggnadens hela livscykel. Principbeslutet förutsätter att man vid alla offentliga upphandlingar inom staten strävar efter en helhetslösning som främjar energi- och miljömålen samt utnyttjar cleantech-lösningar på det ekonomiskt fördelaktigaste sättet. Enligt principbeslutet ska statens upphandlingsenheter beakta möjligheterna att utnyttja livscykelkostnadsberäkning och räknare med hjälp av vilka olika sätt att minska kostnaderna och förbättra energi- och materialeffektiviteten kan utredas.

Aktörerna utnyttjar praxis och beräkningsmodeller som de funnit vara bäst

Statliga organisationer har olika slags bästa praxis för livscykelhantering av de egna tillgångsslagen. Deras bästa praxis kan tillämpas bredare inom verksamhetsområdet eller bara internt i organisationen.

För egendomsförvaltning finns också en utvecklad standard i serien SFS-ISO 55000. Enligt VTV:s utredning utnyttjas serien dock inte i statens egendomsförvaltning. Vissa statliga organisationer utnyttjar andra standarder som stöder livscykelhanteringen.

Staten har inte några allmänna anvisningar för livscykelhantering eller någon beräkningsmodell för kostnader och fördelar över livscykeln som skulle passa alla tillgångsslag. I upphandlingshandboken anges vilka livscykelkostnadsposter och andra beräkningsfaktorer som ska beaktas utifrån upphandlingslagen.

Verksamhetsområdenas anvisningar betonar de tekniska aspekterna av egendomsförvaltning i syfte att säkerställa organisationens operativa kontinuitet och bibehålla egendomens värde. Anvisningarna har hittills inte tagit upp livscykelberäkningens betydelse som en metod för att minska kostnader och negativ miljöpåverkan eller förbättra energi- och materialeffektivitet.

Organisationerna har i regel egna anvisningar för livscykelberäkning. Målen och även sätten för beräkningen skiljer sig mellan organisationerna, som har olika egendomstyper, funktioner och därmed även olika kostnadsstruktur. På vissa tillgångsposter ställs det avkastningskrav och vissa bedöms även utifrån vilken nytta tillgångarna skapar räknat i pengar samt utifrån tillgångens effekter. Därtill varierar beräkningsperiodernas längd från 15 år till flera tiotals år beroende på tillgångsslag.

Verksamhetsområdena har egna beräkningssätt för kostnader och fördelar över tillgångsslagens livscykeln. Vissa aktörer använder aktivt en avancerad kostnadsberäkningsmodell som verktyg för livscykelhantering av egendom. Rådgivningsenheten för offentlig upphandling rekommenderar livscykelberäkning i samband med upphandlingar.