Infrastrukturer, såsom ICT-system, farleder och byggnadsbestånd, är en viktig del av statens anläggningstillgångar. I statens budgetpropositioner och planen för de offentliga finanserna bör man utöver nyinvesteringar och anskaffningskostnader även övergripande presentera kostnaderna för underhåll och reparationsskuld av infrastrukturer, som är en del av livscykelhanteringen. För livscykelhanteringen av anläggningstillgångar behövs också gemensamma mål och upphandlings- och hanteringsförfaranden samt gemensam uppföljningspraxis.
Hållbara finansieringslösningar behövs för livscykelhanteringen av statens och välfärdsområdenas informationssystem
Vid revisionen av statens informationssystem konstateras att man är medveten om informationssystemens livscykelperspektiv inom statsförvaltningen, men man har inte ställt upp gemensamma mål för livscykelhanteringen av dem och man har inte etablerat praxis för uppföljning av deras reparationsskuld.1 En lyckad livscykelhantering av informationssystemen förutsätter att man redan i systemens anskaffningsskede gör upp långsiktiga planer samt identifierar och hanterar risker i anslutning till att systemen åldras. Dessutom ska faktorer som påverkar kostnaderna för underhållet av informationssystemen beaktas, såsom återkommande uppdateringar, tekniska ändringar och kostnader i slutskedet av systemens livscykel. Budgetprocessen och planen för de offentliga finanserna skapar i princip ramar för genomförandet av de kontinuerliga underhålls- och utvecklingsbehoven i och med att finansiering kan föreslås i planen för de offentliga finanserna för de följande fyra åren. Utifrån revisionen stödjer statsförvaltningens finansieringslösningar dock inte särskilt väl livscykelhanteringen av systemen, eftersom planeringen av finansieringen av systemen är kortsiktig och finansieringen hellre riktas mot nya teknologiprojekt. Då värdet på automatiseringen av funktioner inte kan beräknas är det svårt att påvisa systemens produktivitetspotential när man ansöker om finansiering. Det är inte heller möjligt att göra inbesparingar i utgående system när man finansierar nya system.1
Kostnaderna för utvecklingen av välfärdsområdenas digitalisering och informationshantering har uppskattats till 2–3 miljarder euro under de kommande tio åren. Kundorienterade och tillförlitliga informationssystem samt webb- och mobiltjänster effektiviserar produktionen av social- och hälsovårdstjänster och deras funktion. Detta antas bromsa ökningen av social- och hälsovårdsutgifterna, även om inget sparmål har ställts upp.
Vid revisionen utreddes finansieringshelheten för social- och hälsovårdens ICT-förändringar och digitalisering, som anvisats för välfärdsområdena 2021–2022.2 Utifrån revisionen lyckades välfärdsområdena göra nödvändiga ändringar i sina ICT-system senast vid ingången av 2023, trots de dröjsmål som framkommit i beviljandet av statsunderstöd och brist på kompetens. Likväl hade endast ett fåtal välfärdsområden i omfattande grad inkluderat kostnader för klient- och patientdatasystem i sina investeringsplaner. I de investeringsplaner som välfärdsområdena presenterade hösten 2022 utgjorde ICT-investeringarnas andel sammanlagt cirka en miljard euro, dvs. cirka 11 procent av alla investeringsbehov som välfärdsområdena uppgav. Utifrån revisionen kommer ICT-kostnaderna för social- och hälsovården att öka i nästan alla välfärdsområden under de närmaste åren.2
Under 2021–2022 delades sammanlagt nästan 700 miljoner euro ut i statsunderstöd för social- och hälsovårdens ICT-förändring och digitaliseringsutveckling. Understöden delades ut under tre olika budgetmoment sammanlagt sju gånger (figur 1, tabell 1). Av de statsunderstöd som delades ut från Finlands program för hållbar tillväxt riktades dock endast en del mot utvecklingen av informationshanteringen och de digitala tjänsterna. Statsunderstödshelheten byggdes upp stegvis i takt med att lägesbilden uppdaterades. En del av statsunderstöden delades ut på kalkylmässiga bestämningsgrunder och en del områden beviljades finansiering enligt prövning.2
Utifrån revisionen var de kriterier enligt vilka välfärdsområdenas ansökningar om statsunderstöd bedömdes inte helt transparenta bland annat på grund av att kriterierna ändrades mitt under ansökningsprocessen. Dessutom har det i statsunderstöden för ICT-förändringen förekommit överlappningar både i fråga om tidpunkten och innehållet. På grund av den strikta avgränsningen av finansieringsobjekten har en del av understöden inom programmet för hållbar tillväxt inte använts. Enligt slutsatserna av revisionen främjar en finansieringsmodell av projekttyp som baserar sig på ansökningar om olika statsunderstöd inte ett långsiktigt genomförande av ICT-förändringen och digitaliseringsutvecklingen. Verksamheten bör styras genom en enda finansieringskanal och av en enda statsbidragsmyndighet för att välfärdsområdena ska kunna genomföra sitt ICT-utvecklingsarbete långsiktigt.2
| Statsunderstöd | Moment | År 2021 | År 2022 | Totalt |
| ICT-förändring | 28.70.05 | 215 165 200 | 124 688 372 | 339 853 572 |
| Allmän beredning* | 28.89.30 *varav uppskattningsvis för ICT-förändringen |
(62 019 000) – |
155 845 832 (66 790 149) |
155 845 832 |
| Finlands program för hållbar tillväxt (RRP) |
33.60.61 | – | 289 181 576 | 289 181 576 |
| Totalt | – | 215 165 200 | 569 715 780 | – |
Leverantörsberoende kan utgöra en risk för livscykelhanteringen av informationssystemen
Att ett informationssystem har lång livscykel kan vara ett tecken på lyckad planering av systemet, långsiktigt underhåll och kontinuerlig utveckling. En lång livscykel kan också bero på leverantörsberoende i fråga om systemet, att anskaffningen och ibruktagandet av ett nytt system har fördröjts eller att det inte har funnits några betydande ändringsbehov vad gäller systemets funktioner och processer. Med leverantörsberoende avses att man förbinder sig till en viss leverantörs teknik, vilket begränsar beställarens prövningsrätt vid valet av nya leverantörer under systemets livscykel.
För revisionsverkets fallgranskning valdes tre av statsförvaltningens informationssystem, varav ett används inom hela statsrådet och två vid ämbetsverk inom ett visst förvaltningsområde (figur 2). Alla de myndigheter som var revisionsobjekt har tillräcklig kompetens för upphandling av informationssystem samt för ingående och hantering av avtal. Vid revisionen observerades inga förfaranden som stred mot upphandlingsbestämmelserna och inte heller väsentliga brister i objektsystemens informationssäkerhet eller databehandlingens kontroller.1
På basis av revisionen kan leverantörsberoende bli ett problem i synnerhet i långvariga informationssystemavtal. Under de senaste åren har färdiga lösningar som helt tillhör leverantören blivit vanligare. Också från dessa kan det vara svårt att frigöra sig. Vid revisionen kartlades metoder som kan minska risken för leverantörsberoende. Sådana är en fungerande planering av informationssystemets övergripande arkitektur, en noggrann marknadskartläggning även under systemutvecklingen och förhandlade förfaranden vid konkurrensutsättning. Upphandlingsavtalet kan planeras så att beställaren ges tillräckliga immateriella rättigheter till systemet. Villkoren för immateriella rättigheter i långvariga informationssystemavtal kan emellertid vara svåra att tolka eller ofördelaktiga för beställaren. Med tiden kan det vara svårt att utreda de ändringar som gjorts i avtalen, liksom relationerna mellan olika avtal och avtalens exakta innehåll. Kännedomen om avtalens innehåll kan också minska på grund av personalomsättning. Risken för leverantörsberoende kan också minskas genom gemensam upphandling av tjänster.1
Gemensam upphandling av tjänster kan spara tid och kostnader
Vid gemensam upphandling skaffar man varor eller tjänster samtidigt för att tillgodose flera upphandlande enheters behov. Genom gemensamma upphandlingar kan man spara kostnader direkt eller indirekt och eventuellt få produkter av bättre kvalitet. Vid granskningen (10/2020) observerades att statens ämbetsverk och inrättningar i hög grad hade iakttagit sin skyldighet till gemensam upphandling, men de hade inte en enhetlig uppfattning om vilka produkter och tjänster som omfattas av skyldigheten. Skyldigheten till gemensam upphandling gäller bland annat datorer och datatekniska anordningar samt delar och tillbehör till dem, men inte anskaffning av informationssystem. Uppföljningen av de gemensamma upphandlingarna försvårades av att automatiseringen av ekonomiförvaltningen i fråga om ämbetsverkens gemensamma upphandlingar fungerade på samma sätt i Handi-systemet som vid andra upphandlingar, och upphandlingarna registrerades inte separat i systemet. Dessutom hade Hansel Ab, som ansvarar för den gemensamma upphandlingen, strävat efter att bedöma det ekonomiska, sociala och miljömässiga ansvaret i fråga om de gemensamma upphandlingarna, men inte låtit göra auditeringar av ansvarsfullheten på grund av att de var arbetskrävande och dyra. Utifrån uppföljningen av granskningen har man preciserat de produkter och tjänster som omfattas av skyldigheten och utvecklat de gemensamma upphandlingarna. Bokföringsenheterna har numera möjlighet att följa upp sina upphandlingsavtal i det centraliserade datasystemet. Beslut om genomförandet av auditeringar av samhällsansvaret fattas våren 2023.3
Välfärdsområdena kan göra upphandlingar av inhouse-bolag som de äger utan konkurrensutsättning, om bolaget säljer högst fem procent eller 500 000 euro av sin omsättning till externa köpare och ägaren utövar bestämmande inflytande över bolaget. Utifrån revisionen av digitaliseringen av social- och hälsovården utnyttjade välfärdsområdena sina inhouse-bolag i upphandlingen av ICT-tjänster i förändringsskedet. Vissa välfärdsområden bedömde att inhouse-bolagen i praktiken var det enda sättet att få organiseringsansvaret att övergå på ett säkert sätt enligt den tidtabell som fastställts i lag och säkerställa tillräcklig kompetens i genomförandet av ICT-förändringarna. Utifrån revisionen ansåg välfärdsområdena att inhouse-bolagen är både viktiga samarbetspartner och problematiska att styra.2
Nationellt producerade digitala tjänster är väsentliga för att välfärdsområdenas informationssystem ska fungera tillsammans
DigiFinland Oy utvecklar nationella digitala tjänstelösningar specifikt för välfärdsområdena. Bolaget grundades 2020 när statens specialuppgiftsbolag SoteDigi Oy och Vimana Oy gick samman. Bolagets ägarstruktur ändrades i början av 2023 då staten överlät aktier i bolaget till välfärdsområdena, Helsingfors stad och HUS-sammanslutningen utan motprestation. Staten behöll cirka en tredjedel av ägandet och rösträtten i bolaget. Bolagets finansiering grundar sig på avgifter som tas ut av kunderna och för betydande utvecklingsprojekt ansöker man om separat finansiering från staten. Välfärdsområdena har ingen skyldighet att använda DigiFinlands tjänster och bolaget kan inte producera tjänster för kommuner eller samkommuner.
Kanta-tjänsterna är riksomfattande digitala tjänster som är väsentliga med tanke på interoperabiliteten mellan social- och hälsovårdens informationssystem. Bruksavgifterna för Kanta-tjänsterna täcker cirka hälften av underhållet och utvecklingen av tjänsterna, och den andra hälften finansieras ur statsbudgeten. Kanta-tjänsterna består av flera olika tjänster som befinner sig i olika faser av sin livscykel och det finns betydande tjänstespecifika skillnader i hur de utnyttjas.
Vid revisionen utvärderades hurdant mervärde de digitala tjänster som DigiFinland Oy tillhandahåller och Kanta-tjänsterna ger välfärdsområdena.2 Utifrån revisionsiakttagelserna ser välfärdsområdena möjligheter i DigiFinlands verksamhet när de tjänster som bolaget erbjuder motsvarar kundbehoven och när de är kostnadseffektiva jämfört med andra tillbudsstående tjänster. Olika utgångslägen och olika nivåer på den digitala kompetensen i områdena är dock inte den bästa möjliga utgångspunkten för att utveckla enhetliga tjänster på nationell nivå. Utmaningen med Kanta-tjänsterna är att välfärdsområdena först ska ta i bruk Kanta-tjänsterna i sina egna klient- och patientdatasystem innan slutanvändarna kan utnyttja uppgifterna via Kanta. Därmed beror slutanvändarnas upplevelse av tjänsterna också på hur välfärdsområdets klient- och patientdatasystem har genomförts.2
I kunduppgiftslagen och andra föreskrifter beskrivs de centrala principer för informationsförmedling som producenter och tillverkare av informationssystemtjänster ska följa. Systemen ska också uppfylla de väsentliga kraven på interoperabilitet, informationssäkerhet, dataskydd och funktionalitet. Trots att Kanta-tjänsterna över lag har utvecklats, har användningen och utnyttjandet av dem inte till alla delar förverkligats i enlighet med målen i lagen om kunduppgifter. På lokal nivå har väntan på social- och hälsovårdsreformen och i synnerhet oklarheten kring vem som betalar för systemutvecklingen bromsat ibruktagandet av Kanta-tjänsternas funktionaliteter. En utmaning för laglighetsövervakningen är att olika aktörer inte alltid gör anmälningar om avvikelser till myndigheterna i enlighet med kunduppgiftslagen.2
Välfärdsområdena ansvarar också för den prehospitala akutsjukvården. Vid revisionen (9/2019) konstaterades att ett hinder för resursplaneringen inom den prehospitala akutsjukvården var att det inte förs riksomfattande, enhetlig statistik över den prehospitala akutsjukvården och det finns inte heller mätare som beskriver verksamheten. På basis av uppföljningen av revisionen utvecklar man som bäst kunskapsunderlaget för den prehospitala akutsjukvården så att uppgifterna i nödcentralssystemet ERICA och myndigheternas KEJO-system kan kombineras, för att uppgifterna ska kunna användas bland annat i planeringen av resurserna för den prehospitala akutsjukvården. Målet är dessutom att integrera uppgifterna om de prehospitala akutsjukvårdstjänsterna och vårdkedjorna i Kanta-tjänstens patientdataarkiv, informationshanteringstjänsten och vårdanmälningssystemet Hilmo med informationsproduktionslinjen för den prehospitala akutsjukvården.4
Revisionsverkets rekommendationer för livscykelhantering av informationssystem och digitala tjänster
De investeringar och kostnader som livscykelhanteringen av myndigheternas informationssystem förutsätter inkluderas i beredningen av statsbudgeten. Det finansieringsbehov som stora ICT-reformer kräver beaktas i ramarna för statsfinanserna och budgetarna på så sätt att en långsiktig livscykelhantering av systemen möjliggörs.1, 2
För livscykelhanteringen av statsförvaltningens informationssystem behövs enhetlig praxis som stödjer produktiviteten bland annat i fråga om prioritering av teknologier, hantering av risken för leverantörsberoende och finansiering av systemutvecklingen.1
De nationella digitala tjänsterna inom social- och hälsovården samordnas sinsemellan så att de motsvarar välfärdsområdenas behov. De digitala tjänsterna utvecklas systematiskt och långsiktigt.2
Underhållet av den infrastruktur och de anläggningstillgångar som staten ansvarar för förutsätter kontinuerlig livscykelhantering och långsiktig planering av investeringar
Vid revisionen (8/2016) observerades att stödet och investeringarna för byggande av bredband och bredbandsprojekt inte räckte till för att trygga kontinuiteten i bredbandsbolagens verksamhet och att ekonomin hade försämrats i flera kommuner som finansierat projekten på grund av att de hade deltagit i stödprogrammets projekt. Under revisionsuppföljningens första fas 2020 observerades att konsekvenserna av projekten Bredband för alla inte hade följts upp i tillräcklig utsträckning och att vissa av projekten inom stödprogrammet Snabbt bredband, som avslutades 2022, hade haft en negativ inverkan på de centrala intressentgruppernas ekonomiska situation. Revisionsverket ansåg det därför nödvändigt att komplettera uppföljningen med en fortsatt uppföljning 2023. Utifrån den fortsatta uppföljningen har uppföljningen av stödprogrammet förbättrats och de ekonomiska konsekvenserna har beaktats i utvecklingen av stödprogrammet och den tillhörande lagstiftningen. Stödprogrammet har också utvärderats i efterhand. Utifrån uppföljningen kan man inte dra slutsatsen att stödprogrammet skulle ha orsakat intressentgrupperna oskäliga ekonomiska förluster. De kommuner som finansierat projekten har bedömt att stödprogrammet har haft positiva effekter på kommunens livskraft. De omfattande investeringarna i glesbygden och utanför tätorterna utgjorde en betydande ekonomisk börda för de företag och andelslag som genomförde projekten, särskilt under de första åren, men företagens ekonomiska situation har förbättrats efter att stödprogrammet upphörde.5
Vid revisionen (12/2020) rekommenderades att man vid beslut om investeringar i utveckling av trafiknätet bättre beaktar de nya investeringarnas inverkan på behovet av underhåll av nätet och de skötsel- och reparationskostnader som detta medför, samt att den ekonomiska bedömningen av reparationsåtgärder i trafiknätet utvecklas så att åtgärderna kan jämföras och prioriteras på ett transparent sätt. Utifrån uppföljningen av revisionen har man i Trafikledsverkets resultatavtal ställt upp mål för förfarandena för helhetsekonomisk och långsiktig förvaltning av trafikledsegendomen, för förbättring av trafikledshållningens effektivitet, kvalitet och marknadens funktion samt för inriktning av trafikledshållningens åtgärder i enlighet med kundernas behov och trafikledernas skick.6 För målen har man fastställt också indikatorer och målnivåer, som följs upp. Kostnaderna för trafikledernas underhållsbehov ingår också i budgetpropositionerna. I anvisningarna för upprättande av budgeten för 2024 förutsätts att man vid trafikledsinvesteringar, dvs. utvecklingsprojekt, bedömer underhållets kostnadseffekter. Även i den 12-åriga riksomfattande trafiksystemplanen för 2021–2032 har helheten av investeringar och underhåll beaktats bättre än tidigare.
Utifrån uppföljningen av revisionen (5/2020) planerar ämbetsverken och inrättningarna numera sina maskin- och anordningsinvesteringar på längre sikt, och anvisningarna för planering och uppföljning av investeringarna har preciserats. Den långsiktiga investeringsplaneringen följs dock inte systematiskt upp vid upphandlingsenheterna och finansministeriet. Inte heller investeringsplanerna för de kommande årens anläggningstillgångar presenteras samlat i statens ekonomiplaner. Trots att investeringsplanen inte är politiskt bindande i fråga om den del som överskrider verksamhets- och ekonomiplaneringsperioden, skulle långsiktiga investeringsplaner ge riksdagen ett mer samlat och framsynt perspektiv på utvecklingen av statens investeringsutgifter.7
Utifrån revisionen (14/2020) fanns det förutsättningar för en god livscykelhantering av statens byggnadsegendom, eftersom bestämmelserna främjar högklassigt byggande samt högklassig skötsel och högklassigt underhåll av byggnadsbeståndet. Dessutom gör bestämmelserna det möjligt att använda livscykelkostnaderna som grund för kostnadsuppskattningar i upphandlingar och investeringsbeslut. Utöver detta är målet för statens fastighetsstrategi att på bred front granska byggnadsegendomens livscykeleffekter med tanke på olika aspekter av statens helhetsintresse, och riktlinjerna i statens lokalstrategi stödjer en god livscykelhantering av byggnader. Finansministeriet följer upp verkställandet av strategierna som reviderades 2021 med hjälp av de delegationer som ministeriet tillsatt. Vid revisionen rekommenderades att utrikesministeriet skulle etablera verksamhetssätt som stödjer livscykelhanteringen av fastigheter utomlands och följa upp hur de fungerar. Utifrån uppföljningen av revisionen har utrikesministeriet sedan 2022 låtit göra behovsutredningar i fråga om sina hyres- och ägarobjekt. I samband med utredningarna har man också granskat kriterierna för uthyrning och ägande objektsvis. Utifrån behovsutredningarna kan man också fatta beslut om att avstå från objekt. Dessutom ändrades organiseringen av utrikesministeriets fastighetsförvaltning den 1 april 2022. Det viktigaste målet för ändringen var att sammanföra byggandet och fastighetsunderhållet i samma enhet så att funktionerna samordnas centraliserat. Utrikesministeriet inledde också ett samarbete med Senatkoncernen under 2022. Målet är att utnyttja Senatkoncernens kompetens inom olika delområden av fastighets- och lokalförvaltningen.8
