Målet var att utreda och bedöma lagberedningen av systemet och stödets kostnadseffektivitet. Detta dokument innehåller en sammanfattning av de viktigaste resultaten av revisionen. Hela revisionsberättelsen finns endast på finska.
Revisionsverkets ställningstaganden
Lagen om stöd till produktion av el från förnybara energikällor (1396/2010) trädde i kraft våren 2011. Syftet bakom planeringen och dimensioneringen av stödsystemet var att Finlands förnybara elproduktion skulle öka tillräckligt snabbt och få bättre konkurrenskraft mot fossila bränslen samt att diversifiera elproduktionen och förbättra självförsörjningsgraden. Lagen innehåller bestämmelser om ett produktionsstöd som nu betalas av statliga medel för el som produceras från vindkraft, biogas och trädbränsle. Revisionen gällde inmatningspriserna i stödet till vindkraftsproducenterna. Målet var att utreda och bedöma lagberedningen av systemet och stödets kostnadseffektivitet.
Lagberedningen tog sikte på EU:s och Finlands energi- och klimatmål
Lagberedningen började 2008 och utgick från EU:s mål och målbeskrivningen i regeringsprogrammet. Arbetet hade en snäv tidsram och försvårades av problematiken kring valet av stödform och bedömningen av dess effektivitet. I beredningsskedet fanns det ännu inte erfarenheter av detta från andra länder som kunde ha underlättat valet. Finland började nästan från noll i fråga om produktion av el från vindkraft. Insatser för att öka produktionen av el från förnybara energikällor genom nationella bestämmelser har begränsade och svårförutsedda effekter på en internationellt styrd och reglerad marknad. Stödet har dock fått igång produktionen av el från vindkraft och det är mycket troligt att produktionsmålen uppnås. Andelen förnybar energi i elproduktionen har som helhet ökat till målnivån.
Finansieringsmodellen ändrades till budgetfinansiering efter beredningen i den tillsatta arbetsgruppen
Tanken var att stödet skulle finansieras genom avgifter för elförbrukare enligt den tillsatta arbetsgruppens förberedande arbete inklusive remissförfarandet åren 2008–2009. I gruppens slutrapport konstateras att det fortsatta arbetet kräver en mer omfattande lagberedning. Utifrån expertutlåtanden under den fortsatta beredningen och grundlagsutskottets ställningstagande ändrades finansieringsmodellen till ett budgetfinansierat stöd i regeringens proposition. Budgetfinansieringen betraktades också som ett enklare alternativ administrativt och tydligare med avseende på EU-regelverket. Kostnadsbedömningarna utgick från beredningen i arbetsgruppen. Stödperioden fastställdes till 12 år och en snabb utbyggnad av vindkraften understöddes med ett förhöjt riktpris fram till utgången av 2015.
Budgetfinansieringen kombinerat med den riktprisbaserade stödformen medförde en ny lagstadgad utgiftspost för staten.
Grundlig beredning i arbetsgruppen men ofullständig granskning av förutsättningarna för vindkraftsutbyggnaden
Regeringens proposition med förslag till ökad användning av förnybara energikällor föregicks av en grundlig beredning i arbetsgruppen och ett kompletterande remissförfarande. När lagen hade trätt i kraft mötte vindkraftsprojekten emellertid många bygghinder i samband med miljöoch tillståndsärenden. Detta bromsade vindkraftsutbyggnaden märkbart. Varken under förberedelserna av lagen eller i propositionen granskade man lagstiftningens konsekvenser för myndigheternas arbete på andra förvaltningsområden. Frågeställningarna kring mängden tillstånd och beviljandet av dem kom upp först när lagen hade trätt i kraft.
Riktpriset överför marknadsprisrisken på skattebetalarna och försämrar kostnadseffektiviteten
Inmatningspriser som produktionsstöd till vindkraft håller på att bli ett dyrare stödsystem än väntat. I lagförslaget bedöms det totala stödbeloppet uppgå till mellan 1,7 och 2,5 miljarder euro beroende på elprisets utveckling. Det betydande prisfallet från ca 50 euro till 30 euro per megawattimme och ett fortsatt lågt pris kan leda till att stödbeloppet under stödperioden fram till 2030 överstiger 3 miljarder euro. Hittills har ca 300 miljoner euro betalats ut i stöd. Vindkraftskapaciteten har tiodubblats sedan 2009 och uppgick till ca 1550 megawatt vid utgången av 2016.
Så länge marknadspriset är lågt blir den utbetalda stödandelen stor och kostnadseffektiviteten dålig. Då marknadspriset stiger kommer stödbeloppet att minska och stödets kostnadseffektivitet att förbättras. Hur mycket produktionsstöd som kommer att betalas av statens medel 2017–2030 beror på marknadspriset för el från vindkraft, produktionskapaciteten och blåsigheten, som kan variera upp till 20 procent mellan åren.
Inmatningspriserna är en betryggande stödform för producenten men ett stelt system med avseende på kontrollen och styrningen av statens utgifter. Under stödets giltighetstid kan ändamålsenligheten och kostnaderna knappast påverkas i den utsträckning som förändrade omständigheter skulle kräva.
Ny klimat- och energistrategi 2016
Statsrådet lade fram en ny nationell energi- och klimatstrategi i november 2016. Enligt de strategiska riktlinjerna ska Finlands energioch klimatpolitiska mål för förnybar energi och självförsörjning inom el och värme uppnås genom ökad användning av bioenergi. Ytterligare investeringar utöver det nuvarande stödsystemet kommer inte att göras i vind- och solkraft. I strategin föreslås ett nytt produktionsstöd av anbudstyp.
Revisionsverkets rekommendationer
Vid beredning av stödsystem bör man uppmärksammamöjligheterna att justera systemet för att förbättra dess styrningseffekt och kostnadseffektivitet. Då ett väl styrbart och kostnadseffektivt stödsystem eftersträvas bör man också inkludera egenskaper som gör det möjligt att vidta behövliga styråtgärder under stödperioden.
Granskningar som gäller utveckling av stödsystemen bör innefatta alternativa stödformer och incitament som inte ökar statens utgifter.