De ekonomiska konsekvenserna av invandring kan hanteras genom kostnadseffektiva processer och rätt insatta tjänster, genom att hålla kostnaderna under kontroll med lagstiftningsmedel, och genom att främja sysselsättningen bland invandrare. Detta inlägg är Statens revisionsverks första översikt. Revisionsverkets översikter behandlar samhällsfrågor som omfattas av riktlinjerna i regeringsprogrammet och andra aktuella samhällsfrågor i ljuset av information från verkets revisioner samt från andra instanser. Fokus är på det statsfinansiella perspektivet och därtill förknippade risker.
Resumé
Statens direkta kostnader av invandring härrör främst från utgifter för asylprocessen, integrations- och sysselsättningsfrämjande åtgärder samt sociala förmåner. De ekonomiska konsekvenserna kan hanteras dels genom att hålla kostnaderna under kontroll med lagstiftningsmedel, kostnadseffektiva processer och rätt insatta tjänster, dels genom att främja sysselsättningen bland invandrare och på så sätt generera skatteintäkter.
I statsbudgeten 2019 har det reserverats anslag för invandringskostnader till ett totalbelopp om 425 miljoner euro. Till följd av att antalet asylsökande har minskat och mottagningsverksamheten skurits ner har tyngdpunkten i anslagen förskjutits från asylprocessen till integration av invandrare.
I denna översikt redogörs för den senaste utvecklingen inom invandring samt för resultaten av Statens revisionsverks revisioner de senaste åren gällande sådana förvaltningsåtgärder med vilka det är möjligt att påverka invandringskostnaderna. I översikten sammanfattas också de viktigaste skrivningarna om invandring i regeringsprogrammet för statsminister Antti Rinnes regering.
Varje moment i asylprocessen ger upphov till kostnader
I enlighet med den föregående regeringens program lät Social och hälsovårdsministeriet 2017 göra en utredning av invandringens kostnader och effekter. Enligt utredningen orsakar invandrare direkta kostnader för staten främst genom kostnader för asylprocessen, integrations- och sysselsättningsfrämjande åtgärder samt sociala förmåner. Invandring genererar intäkter i form av skatter då invandrarna får arbete. Det går att hålla kostnaderna under kontroll genom att organisera integrationsåtgärderna på ett kostnadseffektivt sätt och tillhandahålla tjänster så att de är relevanta.
Asylprocessen är tämligen komplicerad. Den består av flera olika moment, som alla ger upphov till kostnader (bild 1).
Enligt ovan nämnda Social- och hälsovårdsministeriets utredning kan en invandrares direkta effekt på den offentliga ekonomin i princip räknas ut på individ- och årsnivå genom att först addera de skatter och avgifter av skattekaraktär som invandraren betalat och sedan subtrahera inkomsttransfereringarna till hen och kostnaderna för den offentliga service som hen har utnyttjat. Om differensen är positiv har invandraren betalt så mycket skatt under ifrågavarande år att det täcker kostnaderna för den offentliga ekonomin. Om differensen däremot är negativ, innebär det att utgifterna för invandraren är större än skatteintäkterna för hen under året. Det går inte att presentera exakta siffror om de totalekonomiska långtidseffekterna eftersom det är svårt att i beräkningar beakta kostnaderna före invandrarens inresa samt invandringens indirekta positiva effekter på varu- och tjänstemarknaderna.
Statens anslag per år ger en uppfattning om statens direkta utgifter till följd av invandring, även om det är fråga om en ensidig bild av invandringens ekonomiska konsekvenser (bild 2 och 3). Enligt statsbokslutet 2017 använde staten sammanlagt 571 miljoner euro på invandring, och av detta belopp tilldelades nästan 60 procent Inrikesministeriets förvaltningsområde för asylprocessen (bild 3). I statsbudgeten 2019 har det reserverats anslag för invandringskostnader till ett totalbelopp om 425 miljoner euro. Av detta anslag ska över hälften användas inom Arbets- och näringsministeriets förvaltningsområde för integrationsfrämjande åtgärder. Förändringen i fördelningen av anslagen beror på att antalet asylsökande har minskat och mottagningsverksamheten har skurits ner (bild 2).
Effektivare kommunplacering av personer med internationellt skydd
Ungefär en av sex personer som beviljas första uppehållstillstånd i Finland är i behov av internationellt skydd eller är en flykting. Avtal om flyktingmottagande har slutits med 200 kommuner. Enligt en revisionsverkets revision från 2018 fungerar systemet med kommunplatser bra för kvotflyktingar, eftersom de som nyanlända i Finland placeras direkt i de mottagande kommunerna.
Däremot bör Arbets- och näringsministeriet i samarbete med Inrikesministeriet och Migrationsverket utvärdera hur väl kommunanvisning och uppföljning av etableringen av personer med internationellt skydd fungerar samt på vilket sätt kommunanvisning med hjälp av förläggningarna kan utvecklas. Enligt granskningen uppfylldes det fastställda målet för antalet kommunplatser per år på NTM-centralsområdena endast en gång och bara på ett område under 2012–2016. Den övergripande hanteringen av kommunplacering av invandrare försvåras av att personer som fått ett positivt beslut om uppehållstillstånd kan etablera sig i kommunerna antingen självständigt eller med stöd av olika myndigheter. De senaste åren har det varit 2–5 gånger vanligare att invandrare har etablerat sig speciellt i tillväxtcentra självständigt eller med assistans från förläggningar än genom NTM-centralerna till avtalade kommunplatser. Därför har kommunplatser blivit outnyttjade runtom i landet och speciellt i små kommuner.
Migrationsverkets mål att invandrarna ska flytta från förläggning till kommun inom två månader har överskridits under flera år. Målet underskreds endast 2014 då antalet positiva asylbeslut var minst.
Sedan 2015 sköts utbetalningarna av ersättningarna till kommunerna centraliserat av en instans, vilket har förenhetligat arbetssätten och rutinerna. Utbetalningarna av schablonersättningar har automatiserats. Kommunplaceringarna och informationsöverföringen mellan olika aktörer i samband med dem borde ändå ske i ett enda datasystem.
Förändringar i bestämmelserna om invandring ska göra asylprocessen smidigare
Man har försökt göra behandlingen av asylansökningar smidigare genom ändringar av lagstiftningen, men fortfarande bromsas processen upp av förnyade asylansökningar. Med förnyad ansökan avses att en utländsk person lämnar en ansökan om internationellt skydd efter att hen har fått ett lagakraftvunnet negativt beslut på sin tidigare ansökan.
En lagändring som trädde i kraft i juli 2018 förutsätter att Migrationsverket i regel behandlar asylansökningarna inom sex månader efter att de lämnats in. Trots att antalet asylsökande är mindre än det var 2015, minskar antalet kunder som registrerats i mottagningssystemet långsamt. Detta beror på att asylprocesserna tar mer tid på grund av det stora antalet sökande 2015, att sökandena lämnar in nya ansökningar, att återsändandena har blivit svårare och att frivillig återresa tillämpas sällan.
Cirka hälften alla ansökningar om internationellt skydd som lämnats in i Finland är förnyade ansökningar. På sistone har man med lagändringar, som bygger på EU-direktivet om asylförfaranden, försökt påskynda asylprocessen genom att minska möjligheterna till missbruk av förnyad asylansökan. Efter en ändring av utlänningslagen, som trädde i kraft i början av juni 2019, ska sökanden kunna motivera varför hen inte tidigare har lagt fram de grunder som anges i samband med den nya ansökan. Migrationsverket tar motiveringen i beaktande när det utreder om den nya ansökan ska tas upp till prövning.
Statsrådets kansli lät göra en utredning av effekterna av de författningsändringar som gjordes 2016 gällande rättshjälp till asylsökande. Enligt utredningen har förkortning av besvärsfristen gjort det svårare att överklaga beslut. Privata rättsbiträden anser att ersättningarna för att assistera asylsökanden är för små. Kvaliteten på rättsbiträdernas arbete är mycket varierande, och de asylsökande, rättsbiträdena och myndigheterna har ingen enhetlig bild av vad rättshjälp till nyanlända omfattar. I utredningen föreslås ett antal åtgärder för att avhjälpa situationen. De asylsökande bör garanteras rättshjälp omedelbart efter att de lämnat in sin ansökan och på så sätt göra hela asylprocessen effektivare. Det bör ses till att det finns tillräckligt många och tillräckligt kompetenta biträden som sköter asylärenden. Tidsfristerna för besvär hos förvaltningsdomstolen och högsta förvaltningsdomstolen bör återställas till normal längd.
I en oberoende utredning på uppdrag av Inrikesministeriet framhävs att den sökandes skäl för att ansöka om asyl ska genast i början utredas så noga som möjligt. På så sätt kan man förbättra den asylsökandes rättssäkerhet och förebygga brister och fel som det kan bli tidskrävande och dyrt att korrigera senare. Asylprocessen ska utvecklas som en helhet, så att den asylsökande ska ha så goda förutsättningar som möjligt att anföra sitt ärende och att alla relevanta synpunkter blir beaktade då ansökan behandlas. En viktig del av utredningarna är att intervjua den sökande, vilket kräver kompetens och yrkeskunskap och har en avgörande betydelse för hur mycket tid processen tar. I utredningen rekommenderas att kvaliteten på och kvalitetskontrollen inom rättshjälpen ska förbättras. Dessutom bör tidsfristerna för besvär inom asylprocessen återställas till de allmänna besvärsfristerna enligt förvaltningsprocesslagen. I utredningen läggs fram 21 rekommendationer som gäller bättre rättssäkerhet för asylsökande, initiering av ansökan, utredning av identitet, målet och ambitionen för deltagarna i asylprocessen att utveckla processen i praktiken samt ledning, kompetens och kvalitet.
Uppföljning av fördelarna och effekterna av stödet för frivillig återresa skulle bidra till att utveckla systemet
Revisionsverket publicerade i början av 2019 en utredning om frivillig återresa enligt vilken systemet för frivillig återresa är i princip ett fungerande och förmånligt förfarande, som ger goda förutsättningar för en asylsökande att återvända till sitt hemland. Systemet bidrar till att antalet återresor som företas genom myndighetsåtgärder och kostnaderna för återresorna minskar och till att inkvarteringen av sökande på förläggningar blir kortare och mottagningskostnaderna därigenom mindre. Dessutom minskar och förebygger frivillig återresa de eventuella kostnaderna för olaglig vistelse.
Trots att förvaltningen har effektiviserat de åtgärder som stöder återvändandet, har frivillig återresa dock inte blivit ett sådant primärt alternativ som den ursprungligen skulle bli. Sedan 2016 har antalet personer som har fått ett negativt asylbeslut och som använt systemet minskat betydligt. Det finns flera som överklagar beslutet eller lämnar in en ny asylansökan. Därmed är de ändringar som gjordes i utlänningslagen för att förebygga missbruk av förnyad asylansökan en åtgärd i rätt riktning.
En höjning av det kontantbelopp som betalas som stöd för frivillig återresa har inte ökat användningen av systemet. Enligt revisionsverkets utredning kan stöd i form av förnödenheter vara ett bättre incitament till att återvända frivilligt än stöd i form av kontant betalning. Sådant stöd möjliggör bättre och mer varaktiga utgångspunkter för en återintegration. Med stöd i form av förnödenheter avses olika tjänster eller tillbehör såsom hjälp med att hyra en bostad eller grunda ett eget företag. Maximistödet i form av förnödenheter för 2019 har därför förhöjts genom Inrikesministeriets förordning.
För närvarande pågår ett utvecklingsprojekt som ska förbättra förutsättningarna för återvändande. Projektet skapar förvaltningsövergripande samarbetsrutiner. Förfarandet vid frivillig återresa har utvecklats med finansiering från EU. Permanent verksamhet ska ändå inte på lång sikt bygga på olika projekt, utan god praxis bör spridas och etableras i den normala verksamheten. Systemets funktion ska säkerställas även i en situation där antalet personer som söker internationellt skydd varierar. Det kan göras genom utvärderingar av verksamheten och uppföljning av fördelarna med och effekterna av bidragen.
Uppföljningen av integrationsutbildningens sysselsättningseffekter och språkundervisningens effektivitet ska bli bättre och informationen från utbildningarna ska användas i utvecklingsarbetet
I fråga om integration är det viktigt att satsa på att invandrarna har god tillgång till mångsidiga tjänster och att de har förutsättningar att få utbildning och sysselsättning. Integrationsutbildningen har förnyats så att den utgår från arbetslivets behov och tar bättre hänsyn till olika kundgrupper. Invandrares antagning till yrkesutbildning har underlättats genom att stryka det allmänna kravet på språkkunskaper och öka på språkundervisningen under utbildningen.
I revisionsverkets revision av integrationsutbildningen konstateras att invandrarnas väntetid till utbildning i stort sett halverades 2014–2016, trots att de uppställda målen inte uppnåddes på alla områden. Utbildningsperioderna har blivit kortare samtidigt som den tid som invandrare använt på olika kurser har blivit längre. Upphandlingen av integrationsutbildning har genomförts planmässigt och kvaliteten har betonats vid konkurrensutsättningen. Den operativa uppföljningen av utbildningarna har genomförts på ett adekvat sätt.
Enligt revisionen har det årligen ställts upp mål för hur stor del av utbildningsdeltagarna högst får vara arbetslösa i tre månader efter att ha slutfört utbildningen. Arbetslöshetsgraden är inte i sig en tillräcklig indikator vid uppföljningen av integrationsutbildningens effekt. Även om Arbets- och näringsministeriets årliga utredning ger en bättre bild av integrerade invandrares placering i arbete, fortsatt utbildning eller andra arbets- och näringstjänster, ger den heller inte någon heltäckande bild av åtgärdernas genomslagskraft. Ministeriet har även låtit göra en extern bedömning av en långtidsuppföljning av arbets- och näringstjänsternas (inkl. integrationsutbildningens) effekter på invandrares ställning på arbetsmarknaden.
Enligt revisionsverkets rekommendationer till Arbets- och näringsministeriet bör ministeriet utveckla uppföljningen av effekterna av integrationsutbildningen så att information som samlas in i riksomfattande informationssystem bättre kan utnyttjas vid planering och styrning av integrationsutbildningen och bedömning av integrationsutbildningens genomslagskraft. Dessutom bör det göras en utvärdering av effekterna och genomslagskraften av integrationsutbildningsrutinerna och andra integrationsåtgärder på sysselsättningen och uppnåendet av tillräckliga språkkunskaper. Arbets- och näringsförvaltningen bör ha tillgång till jämförbar information om hur väl språkutbildningsleverantörerna har uppnått målen för invandrares språkkunskaper.
I januari 2019 förutsatte riksdagen, utifrån ett betänkande av revisionsutskottet, att regeringen ska upprätta ett övergripande åtgärdsprogram om behovet av att se över integrationsåtgärderna och de reformer som ska genomföras. Åtgärdsprogrammet ska lämnas till riksdagen i form av en redogörelse av Arbets- och näringsministeriet före utgången av 2020. I redogörelsen ska bedömas hur de vidtagna integrationsåtgärderna och reformerna av utbildningssystemet har inverkat på invandrarnas väg till utbildning och sysselsättning. Vid bedömningen beaktas också vilken inverkan arbetsmarknadens strukturer och den sociala tryggheten samt arbetsmarknadens mottaglighet har haft på invandrarnas sysselsättning.
Arbets- och näringsministeriets omfattande helhetsöversikt över integration och goda relationer mellan olika befolkningsgrupper under regeringsperioden kommer att färdigställas hösten 2019. De uppgifter som fås från översikten kan utnyttjas vid bedömningen av behovet att reformera integrationspolitiken. Arbets- och näringsministeriet har börjat bereda statens förvaltningsövergripande integrationsprogram 2020–2023. Programmet innehåller integrationspolitiska mål och åtgärder. Det utnyttjas också vid beredningen av ovan nämnda redogörelse.
Fakta om invandrare och arbetskraftsinvandring
Det finns ingen specifik definition på begreppet invandrare, trots att det används allmänt. I statistiken klassificeras invandrare som personer med utländsk bakgrund, det vill säga personer som själva eller vars föräldrar är födda i utlandet, utländska medborgare och personer som har ett främmande språk som modersmål.
bodde det nästan 634 000 utländska medborgare och personer med utländsk bakgrund i Finland, de flesta i Nyland, Egentliga Finland och Birkaland.
kom över hälften av de nyinflyttade i Finland från Ryssland och Estland.
kom nästan 80 procent av personer som beviljats uppehållstillstånd från länder utanför EU.
lämnade var femte invandrare landet efter fem år.
Trots att antalet invandrare har ökat stadigt under 2000-talet är invandrarnas andel av hela befolkningen i Finland en av de minsta i Europa. År 2017 var andelen invandrare av hela befolkningen i Sverige och Österrike ungefär tre gånger så stor och i Danmark, Frankrike och Nederländerna ungefär dubbelt så stor som i Finland.
De viktigaste orsakerna till invandring till Finland är arbete, familj och studier. Därför är andelen personer i arbetsför ålder större bland invandrarna än bland den infödda befolkningen.
Tabell 1. Statistik över asylansökningar och uppehållstillstånd (källa).
Arbetslöshetsgraden bland invandrare är ungefär dubbelt så hög som bland infödda och sysselsättningsgraden är 10–15 procentenheter lägre. Däremot är sysselsättningsgraden bland dem som invandrat på grund av arbete högre än bland infödda, medan den bland personer med flyktingbakgrund är lägre än bland andra invandrargrupper. Sysselsättningsläget bland invandrarna beror på bland annat utbildningsbakgrund, arbetserfarenhet, ålder, kön, födelseland och tid i Finland.
Under föregående regeringsperiod infördes flera lagändringar vars syfte var att underlätta arbetskraftsinvandring. Inrikesministeriet och Arbets- och näringsministeriet har utrett orsaker till dröjsmålen i arbetstillstånd för invandrare och samt utvecklingsbehoven i processen för arbetstillstånd. En arbetsgrupp som tillsattes våren 2019 ska bland annat utveckla arbetstillståndsprocessen. Dessutom har Undervisnings- och kulturministeriet och Inrikesministeriet startat ett projekt för att främja högskolestuderandens immigration och integration i samhället.
Enligt de ändrade bestämmelserna i utlänningslagen tillämpas prövningen av tillgången på arbetskraft inte längre på en person som med stöd av uppehållstillstånd för arbetstagare arbetat i Finland i ett års tid och som byter till en annan bransch, om hen annars uppfyller kompetenskraven för branschen. Ändringen förväntas öka utbudet på arbetskraft särskilt inom städbranschen, industrin, bygg- och metallbranschen samt i någon mån inom trädgårds- och jordbruksbranschen.
