Översikt: Lokala och regionala metoder för att främja sysselsättningen

Sammanfattning

Till de viktigaste målen i regeringsprogrammet hör att höja sysselsättningsgraden. På regional och lokal nivå strävar man efter att främja sysselsättningen genom kommunala sysselsättningsförsök och regionalpolitik. Det finns riktgivande bevis för effekterna av de tidigare åtgärderna, men det behövs ytterligare konsekvensbedömningar av hög kvalitet. Förutsättningarna för bedömningarna borde säkerställas redan när försöken planeras. Revisionsobservationerna visar att det är viktigt hur arbetskraftspolitiken förverkligas i praktiken redan vid kundmöten på TE-byråerna. Förnuftigt genomförda lokala åtgärder kompletterar de finanspolitiska åtgärder på makronivå, till exempel beskattning och inkomstöverföringar, som vidtas för att förbättra sysselsättningen. Under den nya programperioden för EU:s regional- och strukturpolitik 2021–2027 borde allt större uppmärksamhet fästas vid allokeringen av regionalstöden: stöden borde allokeras mer ändamålsenligt än tidigare och vara starkare bundna till den nationella sysselsättningspolitiken.

De kommunala sysselsättningsförsöken utvidgas – antalet försökskommuner mångdubblas

Ett viktigt mål för statsminister Antti Rinnes (2019–2019) och statsminister Sanna Marins (2019–) regeringar är att förbättra sysselsättningen. Förutom de finanspolitiska åtgärderna som gäller hela samhällsekonomin och den centraliserade strategistyrningen strävar regeringsprogrammet efter att fördela den verkställande makten även regionalt och lokalt. En metod är det kommunala sysselsättningsförsöket vars syfte är att få information om huruvida kommunbaserad service effektiviserar främjandet av sysselsättningen och höjer sysselsättningsgraden. Effekterna av främjandet av sysselsättningen förväntas i hög grad skapas av de fördelar som kommunerna har som aktörer med flera verksamhetsområden och god förtrogenhet med sina kunder.

Försöket började planeras hösten 2019, då den första ansökningsomgången ordnades för de kommuner som var intresserade av försöket. Den kompletterande ansökningsomgången genomfördes våren 2020. Regeringens proposition (RP 87/2020 rd) till riksdagen med förslag till lag om ett kommunförsök som gäller främjande av sysselsättningen behandlas som bäst i riksdagen. Avsikten är att försöket ska inledas den 1 januari 2021 och avslutas den 30 juni 2023. Enligt propositionen överförs för den tid försöket pågår rådgivnings-, handlednings- och serviceuppgifter inom tjänster som främjar enskilda kunders sysselsättning, uppgifter som gäller beviljande av vissa prövningsbaserade förmåner samt vissa arbetskraftspolitiska utlåtanden från arbets- och näringsbyråerna till FPA och arbetslöshetskassorna. Det föreslås också att försökskommunerna kan ta emot arbetsgivares meddelanden om lediga arbeten och presentera lämpliga arbetssökande från försöksområdet för arbetsgivarna. Syftet är att under försökets gång följa hur målen nås både på regional och nationell nivå. Effekterna av försöket kommer att utvärderas genom statsrådets forsknings- och utredningsprojekt efter försöket.

De kommunala sysselsättningsförsöken är i praktiken en direkt fortsättning på de regionala sysselsättningsförsöken i statsminister Juha Sipiläs (2015–2019) regeringsprogram. I de försöken tog 23 kommuner i enlighet med den så kallade danska modellen ansvar för sysselsättningstjänster avsedda för långtidsarbetslösa (figur 1). Idén med försöket är att kommunen kan tillgodose den långtidsarbetslösas alla servicebehov på en gång så att kunden inte behöver söka sig separat till exempel till kommunens hälso- eller socialtjänster. Försöken pågick från augusti 2017 till utgången av 2018.

I sin revisionsberättelse 7/2020 utvärderar Statens revisionsverk effekterna av de regionala sysselsättningsförsöken i ljuset av statistiken som grundar sig på arbets- och näringsministeriets register över arbetssökande. Enligt resultaten verkar försöken ha minskat både arbetslöshetsgraden och antalet långtidsarbetslösa i försöksområdena (figur 2). Uppgifterna i registret över arbetssökande talar dock inte om huruvida de kunder som inte längre finns i registret fått tillgång till arbetskraftspolitiska åtgärder (till exempel lönesubventionerat arbete eller arbetskraftsutbildning) eller kommit in på den öppna arbetsmarknaden. Alla dessa alternativ avbryter arbetssökningsprocessen. I vilket fall som helst kan man konstatera att försöken minskade arbetslösheten i försöksområdena.

Det har ännu inte utretts hur försöket 2017–2018 har inverkat på de arbetssökande kundernas möjligheter att få arbete på den öppna arbetsmarknaden. Eftersom till exempel personer som fått lönesubventionerat arbete räknas som sysselsatta i Statistikcentralens sysselsättningsstatistik för enskilda kommuner, bör en grundlig konsekvensbedömning göras med hjälp av registerdata som gäller individer. I sådana data skulle andelen som sysselsatts med lönesubventioner kunna urskiljas. En sådan bedömning kan göras tidigast om ett par år när statistiken är klar. Om man vill reda ut hur permanent kunderna har fått arbete på den öppna marknaden borde bedömningen göras tidigast några år efter att försöket har avslutats. Bedömningen skulle kunna genomföras till exempel genom att kombinera tvärsnittsdata på individnivå från försökskommunerna och andra kommuner före och efter försöket.

Två externa bedömningar av de regionala sysselsättningsförsöken har offentliggjorts under försöket. I den första granskades försöket som helhet och i den andra granskades försöket som genomfördes i Birkaland.

Försöken granskades som helheti den verksamhets- och utvärderingsundersökning som publicerades 2019 (på finska). Enligt bedömningen gav försöken viktiga erfarenheter och lärdomar som kan bidra till att utveckla den offentliga arbetskraftsservicen. I försöksområdena hade man bland annat satsat på digitalisering av tjänster, bedömning av arbetssökandenas livssituation när tjänsterna inleddes, stöd för servicens kontinuitet och övergångar samt på att kundens tjänster samordnas av en ansvarig arbetstagare. Enligt bedömningen hade kunderna inom ramen för försöken hänvisats effektivt till tjänsterna. Utifrån aktiveringsnivån kan man dock inte dra några slutsatser om hur sysselsättningen har påverkats. För personerna som deltog i de regionala försöken upphörde arbetslösheten mer sällan än genomsnittet till följd av att de hade fått arbete på arbetsmarknaden.

Sysselsättningsförsöket i Birkaland (på finska) bedömdes på uppdrag av försöket. I bedömningen lyftes fram att ett bredare samarbete än den traditionella arbetskraftsservicen eftersträvades i regionen. Försökets effekter bedömdes som positiva i alla delområden av bedömningen. Delområdena var att främja sysselsättning, främja anställbarhet, funktionsförmåga och delaktighet samt främja samarbete som gäller de regionala resurserna för att främja regional sysselsättning. Rapporten innehöll dock många reservationer i anslutning till materialet och metoderna om hur väl effekterna av försöket framgick ur bedömningen.

Målet med det aktuella kommunförsöket är att öka sysselsättningen

Målgruppen för kommunförsöket enligt regeringens proposition (RP 87/2020 rd) är de arbetslösa och arbetssökande inom arbetskraftsservicen som inte har rätt till inkomstrelaterad dagpenning – med andra ord personer som får grunddagpenning eller arbetsmarknadsstöd. Till målgruppen hör dessutom alla arbetssökande under 30 år och alla invandrare som antingen är arbetslösa eller deltar i aktiva åtgärder vid försökskommunernas arbets- och näringsbyråer. Försökskommunen ansvarar för dessa kundgruppers arbets- och näringstjänster.

Enligt arbets- och näringsministeriet är målet med kommunförsöken att främja sysselsättningen bland arbetslösa arbetssökande och öka deras möjlighet att få utbildning samt öka tillgången till kompetent arbetskraft genom nya lösningar. Syftet med försöken är att göra det lättare att komma in på arbetsmarknaden särskilt för personer som varit arbetslösa en längre tid och personer med en svag ställning på arbetsmarknaden. Under försöken utvecklas dessutom tjänster och servicemodeller som kan göras tillgängliga för arbetssökandena för att stödja deras sysselsättning. Med hjälp av dessa tjänster kan man bättre än för närvarande identifiera och lösa kundernas individuella servicebehov, hinder för sysselsättning och behov av kompetensutveckling.

De individuella servicebehoven kan utöver arbetskraftsservicen även gälla andra tjänster som kommunerna tillhandahåller, till exempel hälso- eller socialtjänster. Ett hinder för sysselsättning kan helt enkelt vara en sjukdom som inte har skötts eller ett problem gällande boende som arbets- och näringsbyrån i princip inte kan sköta.

I ansökningsomgången hösten 2019 valdes 90 kommuner till kommunförsöket. Kommunerna bildar 20 kommungrupper. Kommunerna i varje kommungrupp ligger inom samma NTM-centralområde, precis som i det tidigare försöket. Sommaren 2020 ordnades en kompletterande ansökningsomgång, och då valdes ytterligare 35 kommuner ut. De inkluderades antingen i kommungrupperna som bildats tidigare eller så bildades egna kommungrupper (6 st.) av dessa kommuner. Till kommunförsöket har alltså valts sammanlagt 125 kommuner som syns på kartfigur 3. Intresset för de lokala försöken har alltså ökat klart; antalet kommuner som deltar i försöket är över fem gånger så stort som i det tidigare försöket.

Kommunförsöket behandlas för närvarande i riksdagen. Det är sannolikt att propositionen framskrider för att verkställas enligt planerna. I så fall skulle försöket inledas vid ingången av 2021 (för de kompletterande kommunernas del den 1 mars 2021). Avsikten är att försöket pågår till utgången av juni 2023. Det uppskattade behovet av tilläggsanslag är knappa tio miljoner euro för hela perioden.

Det nya kommunala sysselsättningsförsöket är mer omfattande än det föregående, men i övrigt påminner det i hög grad om försöket som genomfördes 2017–2018. Målgrupperna skiljer sig dock något från varandra. För det tidigare försöket var målgruppen i huvudsak långtidsarbetslösa, dvs. personer som varit arbetslösa i över ett år, medan målgruppen för det nya försöket är invandrare, personer under 30 år samt personer som inte har rätt till inkomstrelaterad dagpenning. Dessa målgrupper sammanfaller delvis, eftersom inkomstrelaterad dagpenning beviljas i högst 300–500 dagar. Dagpenningsperiodens längd beror på personens arbetshistoria. När perioden med inkomstrelaterad dagpenning upphör har personen rätt till arbetsmarknadsstöd.

Konsekvensbedömningen av försöken försvåras av att kommunerna har fått ansöka om att delta i försöket

En konsekvensbedömning av det kommunala sysselsättningsförsöket 2021–2023 blir aktuell först om flera år. Det grundläggande problemet med tanke på konsekvensbedömningen av detta och även föregående försök är att försökskommunerna väljs på basis av ansökan. Kommunerna har alltså inte valts ut genom slumpmässigt urval eller på annat sätt slumpmässigt, utan de har fått anmäla sitt intresse att delta.

Rådet för bedömning av lagstiftningen har bedömt utkastet till propositionen för kommunförsöket (på finska) och gett ett utlåtande om det den 16 mars 2020. Bedömningsrådet anser att den största bristen i utkastet till proposition är att det saknas en ordentlig försökskonstellation. Bedömningsrådet anser att det är svårt att bedöma resultaten på ett tillförlitligt sätt och anser att man kunde utnyttja randomisering eller stegvis införande i försöket, så att resultaten skulle kunna bedömas på ett tillförlitligt sätt. I den slutliga regeringspropositionen konstateras dock att det inte har gått att omstrukturera försökskonstellationen på grund av den målsatta tidtabellen för beredningen av regeringens proposition.

De kommuner som deltar i försöket kan av många orsaker vara systematiskt annorlunda än de kommuner som inte vill delta i försöket. Detta kan i sin tur orsaka en så kallad urvalsskevhet i konsekvensbedömningarna. Storleken på urvalsskevheten kan inte mätas eftersom den grundar sig på oupptäckta faktorer som till exempel är förknippade med kommunernas olika ekonomiska ställning.

Kommunerna har ett klart ekonomiskt intresse att minska antalet långtidsarbetslösa i sitt område. Kommunerna betalar 50 procent av arbetsmarknadsstödet till sina kommuninvånare som varit länge arbetslösa om personerna har fått stöd i över 300 dagar, och 75 procent om personerna har fått stöd i över 1 000 dagar. Det är således lönsamt för kommunen att för dessa personer hitta en effektiv åtgärd som avbryter utbetalningen av arbetsmarknadsstödet och samtidigt nollställer kommunens betalningsdagar.

Kommunens ekonomiska situation kan alltså ha en betydande inverkan på viljan att delta i denna typ av försök. Något som också kan sporra kommuner att delta är till exempel att området kommer att drabbas av omfattande uppsägningar som ännu inte är allmänt kända. Kommuner med ett bra sysselsättningsläge är däremot inte nödvändigtvis intresserade av att delta i denna typ av försök, eftersom det kan leda till extra kostnader.

Elektroniska arbetskraftstjänster ersätter inte personlig service ansikte mot ansikte

Det är inte oviktigt på vilket sätt arbetskraftsservicen i regionerna organiseras och ordnas i praktiken. I sin senaste revisionsberättelse 4/2020 bedömer Statens revisionsverk hur omorganiseringen av arbets- och näringsbyråerna 2013 har inverkat på arbetslösheten. I omorganiseringen lades arbets- och näringsbyråns verksamhetsställe ned i en stor del av kommunerna. I revisionsberättelsen utreddes hur detta påverkade arbetslöshetsgraden i kommunerna och den genomsnittliga längden på arbetslösheten. Utifrån statistikanalyserna observerades att nedläggningen av verksamhetsstället förlängde arbetslösheten i kommunerna med i genomsnitt 2–3 veckor (figur 4). En liten, tillfällig höjning kunde observeras även i arbetslöshetsgraden. Resultaten tyder på att personlig service ansikte mot ansikte inte helt kan ersättas av andra servicekanaler eller -former. Analysen som gjorts i revisionen har också publicerats i en referensutvärderad vetenskaplig publikation (på engelska).

Under budgetmanglingen hösten 2020 beslöt statsminister Sanna Marins regering att avsevärt öka arbets- och näringsbyråernas personalresurser. Målet är att öka antalet tjänstemän med 1 200, vilket skulle innebära att antalet anställda vid arbets- och näringsbyråerna ökar med cirka 40 procent. På basis av revisionsobservationerna går utvecklingen i rätt riktning, då avsikten är att öka tillgången till individuellt stöd i arbetskraftsservicen. Trots det är vi fortfarande långt under nivån i de övriga nordiska länderna, om jämförelsepunkten är antalet arbetssökande kunder per tjänsteman i arbetskraftsförvaltningen. I en EU-jämförelse baserad på uppgifter från 2016 (på engelska) var antalet kunder per tjänsteman 233 i Finland, medan motsvarande relationstal i Sverige var 26. Medeltalet för EU-länderna var 135 kunder per tjänsteman i de länder där arbets- och näringsbyråerna inte sköter ärenden som gäller arbetslöshetsförmåner.

Ny programperiod för Europeiska unionens sammanhållningspolitik

Programperioden för EU:s sammanhållningspolitik 2014–2020 upphör i år – även om utbetalningarna av beviljade stöd kommer att fortsätta ännu en tid – och nästa år börjar den nya sjuåriga programperioden 2021–2027. Finlands andel av EU:s strukturfondsmedel torde i stort sett förbli oförändrad. Finansieringen av den nya fonden för en rättvis omställning (Just Transition Fund), som inkluderas i samma program, höjer dock den totala Eu-finansieringen av programmet till cirka 1,7 miljarder euro, vilket är cirka 350 miljoner euro mer än under den nuvarande perioden. Propositionen med förslag till Finlands regional- och strukturpolitiska program 2021–2027 bereds som bäst. Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om utveckling av regionerna och verkställande av Europeiska unionens region- och strukturpolitik samt till lag om finansiering av regionutveckling och Europeiska unionens regional- och strukturpolitiska projekt ska överlämnas till riksdagen i februari 2021.

Europeiska regionala utvecklingsfondens och Europeiska socialfondens stöd för perioden 2021–2027 riktas på EU-nivå till fem teman enligt kommissionens förslag till förordning (figur 5). Den nya fonden för en rättvis omställning ger dessutom regioner och människor möjlighet att hantera de samhälleliga, ekonomiska och miljörelaterade konsekvenserna av övergången till en klimatneutral ekonomi.

Under de senaste åren har Statens revisionsverk också granskat strukturfondsprogrammens resultat. I revisionen 21/2016 uppskattades Europeiska regionala utvecklingsfondens (ERUF) effekter med hjälp av en så kallad naturlig försökskonstellation. Enligt observationerna lyckades man med regionalt stöd till företagens investeringar och infrastrukturprojekt minska arbetslösheten, men alla regionalpolitiska mål nåddes dock inte.

Under den senaste tiden har det förts offentliga diskussioner om hur strukturfondsmedlen ska allokeras per område. I enlighet med EU:s sammanhållningsförfattningar har strukturstöden hittills riktats till glesbygden i Östra och Norra Finland. I dessa områden har det kalkylerade regionalstödet per invånare varit mångfaldigt jämfört med Södra och Västra Finland. Nu har även de områden i Södra och Västra Finland som råkat ut för svårigheter krävt högre EU-stöd.

Regionalstöden måste riktas i enlighet med EU:s statistiska regionala klassificering (s.k. NUTS2-områden) och ett medlemsland kan inte ändra klassificeringen genom sina egna beslut. Den regionala klassificeringen fastställs i Europaparlamentets och rådets förordning 1059/2003 och ses över högst vart tredje år. Enligt den nuvarande klassificeringen är Fasta Finland indelat i fyra NUTS2-områden. Dessa är Helsingfors-Nyland, Södra Finland, Västra Finland samt Östra och Norra Finland (figur 6). Av dessa hör Helsingfors-Nyland till de s.k. utvecklade områdena, medan de övriga hör till övergångsområdena. EU-stödet kan dock genom nationella beslut omfördelas inom områdestyperna, med undantag av stödet för nordliga och glesbefolkade områden. Ungefär hälften av stödet till övergångsområden är stöd som reserverats för nordliga och glesbebyggda områden.

Det är anmärkningsvärt att NUTS2-regionindelningen har förändrats jämfört med den föregående indelningen som tillämpades under programperioderna 2007–2013 och 2014–2020: då utgjorde Östra och Norra Finland egna områden och Nyland hörde till Södra Finland. I den forskningsmässiga konsekvensbedömningen av programperioden 2021–2027 (på finska) vore det motiverat att senare utreda om stödregionändringarna ledde till naturliga försökskonstellationer som kunde utnyttjas.

Varje medlemsland kan dock sörja för att strukturfondsstöden riktas till de rätta målgrupperna i varje område. I Statens revisionsverks färska revisionsberättelse 6/2020 observerades att de personer som deltog i Europeiska socialfondens (ESF) projekt under programperioden som upphör 2020 huvudsakligen var förvärvsarbetande och studerande. I programdokumentet betonas dock arbetslösa, handikappade och personer som riskerar att marginaliseras som de huvudsakliga målgrupperna för ESF-projekten. Projekten har således inte riktats på det sätt som avses i programdokumentet. I revisionen upptäcktes även brister beträffande hur ESF-verksamheten och den nationella arbetskraftspolitiken har sammanjämkats. I ställningstagandena till revisionsberättelsen förutsätter Statens revisionsverk att ESF-stödet under den kommande programperioden inriktas noggrannare än tidigare och att ESF-projektverksamheten har ett närmare samband med målen för den nationella sysselsättningspolitiken.

I bedömningar utanför strukturfondsprogrammen borde man i större utsträckning än tidigare använda kvantitativa metoder. De första stegen i denna riktning togs i den officiella bedömningen av programperioden 2014–2020, men analyserna gjordes före programperiodens slut. Det tar tid att sammanställa statistiken, vilket borde beaktas när tidtabellerna för bedömningarna planeras.

Finanspolitiska stimulansåtgärder kan kompletteras med konkreta metoder på lokal nivå

Coronapandemin under 2020 har orsakat många slags svårigheter inom samhällsekonomin. Svårigheterna har tagit sig uttryck i ett större antal permitteringar och ökad arbetslöshet samt en ökad efterfrågan på arbets- och näringstjänster. I synnerhet turism-, restaurang- och evenemangsbranscherna har varit bland de första som drabbats. I Statens revisionsverks årsberättelse 2020 har förändringarna i arbetskraftsflödena följts fram till det tredje kvartalet 2020. Visualiseringen av arbetskraftsflödena kan granskas närmare i årsberättelsens nätversion på adressen https://vuosikertomus2020.vtv.fi/sv.

Regeringen har strävat efter att stödja den ekonomiska verksamheten i krissituationen som pandemin har orsakat. I sex tilläggsbudgetar har ett tilläggsanslag på 795 miljoner euro reserverats för sysselsättnings- och företagsamhetspolitiken och 270 miljoner euro för kostnadsstöd till företag på grund av pandemin. I den ordinarie budgeten för 2020 reserverades sammanlagt 837 miljoner euro för sysselsättnings- och företagsamhetspolitiken. Finanspolitiska stimulansåtgärder med skuldpengar är i denna situation motiverade för att samhällsekonomin ska klara sig över den värsta recessionen. Utifrån de senaste revisionerna kan man även på regional och lokal nivå göra mycket för att främja sysselsättningen. Det väsentliga är att resurserna allokeras på ett ändamålsenligt sätt och i rätt tid. Det är också viktigt att kunder som behöver service verkligen blir bemötta och att tjänsterna tillhandahålls i enlighet med kundernas behov.