Statens kapitalinvesteringsverksamhet

Revisionsverkets ställningstaganden

Kapitalinvesteringsverksamheten i Finland har ökat kraftigt sedan starten på 1980-talet. I fråga om kapitalinvesteringar i företag (i förhållande till BNP) kom Finland 2014 på sjätte plats bland EU- och euroländerna. Endast i Sverige gjorde man mer kapitalinvesteringar i startupföretag än i Finland. Även finska staten har blivit en betydande kapitalinvesterare.

Revisionsverket granskade om styrningen och resultatuppföljningen av statens kapitalinvesteringsverksamhet bidrar till att verksamhetens mål uppnås. Revisionen riktades till Arbets- och näringsministeriet och tre av de fyra bolag inom ministeriets förvaltningsområde som har kapitalinvesteringsverksamhet, nämligen Finlands Industriinvestering Ab, Finnvera Abp och Tekes Venture Capital Ab. Eftersom Finnveras kapitalinvesteringsverksamhet kommer att läggas ner och Tekes inledde sin kapitalinvesteringsverksamhet först 2014, har fokus i granskningen legat på Finlands Industriinvestering.

Staten och den offentliga sektorn står för en stor andel av kapitalinvesteringarna

Staten skapar de allmänna förutsättningarna för kapitalinvesteringsverksamhet, samtidigt som staten själv är en betydande kapitalinvesterare: enbart Finlands Industriinvestering Ab:s eget kapital (597 miljoner euro) utgjorde vid utgången av 2014 cirka 10 procent av de totala tillgångar som förvaltades av finländska kapitalinvesteringsbolag (5,9 miljarder euro). Utmärkande för Finland är både de i europeisk jämförelse stora kapitalinvesteringsvolymerna och den offentliga sektorns stora andel av investeringarna. När Finland jämfördes med åtta andra europeiska länder i samband med en evaluering av Industriinvestering år 2014, visade det sig att den finska offentliga sektorns andel av kapitalinvesteringarna 2008–2012 var ungefär dubbelt så stor som i Europa i genomsnitt. Oavsett investeringsfas var den offentliga sektorns andel större i Finland än i jämförelseländerna.

Statens kapitalinvesteringsbolag har oftast gett en rätt så modest ekonomisk vinst. Finlands Industriinvestering erhöll 1 procent i avkastning på eget kapital och 2 procent på investerat kapital för den tid som bolaget var verksamt, det vill säga 1995–2014. Bland Finnvera Abp:s dotterbolag har Veraventure Ab:s verksamhet de flesta åren varit vinstgivande medan Aloitusrahasto Vera Oy varje år har redovisat en förlust. Varje år har också staten efterskänkt de kapitallån med vilka den har skjutit till kapital till Aloitusrahasto Vera.

Behovet av kapitaltillskott bör avvägas noggrant

I flera utredningar och evalueringar av finansmarknaden och statens företagsfinansiering har man på 2010-talet rekommenderat endast små kapitaltillskott eller avhållsamhet från ytterligare satsningar. Man har också befarat att statens investeringsverksamhet orsakar snedvridning av marknaden. Staten har ändå fattat flera nya beslut om finansiering, till varierande belopp, som klart överskrider de ökningsbehov som framgår av rapporterna. Mest har statens ökat sin finansiering till Industriinvestering, trots att det i evalueringen av bolaget rekommenderades att bolaget borde använda sitt befintliga kapital effektivare, i stället för ytterligare kapitaltillskott.

På basis av revisionen skulle det för att motivera kapitaltillskott behövas en övergripande utredning av företagens behov av finansiering, kapitalmarknadens funktion samt de specifika brister som eventuellt uppdagats. Med avseende på statens investeringsverksamhet bör man utreda om den orsakar snedvridning av marknaden samt vilka andra metoder som står staten till buds för att stimulera kapitalmarknaden.

Motiveringarna i regeringens propositioner om kapitalinvesteringsverksamheten är allmänt hållna

Revisionen visar att de lagpropositioner som regeringen lämnat till riksdagen gällande statens kapitalinvesteringsbolag och deras verksamhet oftast har innehållit mycket kortfattade och generella beskrivningar av problemen i nuläget, förändringsbehoven och propositionens effekter på kapitalmarknaden och företagsverksamheten. Det har varit svårt att utifrån propositionerna bilda sig en uppfattning av kapitalinvesteringsmarknadens funktion och de påstådda bristerna på marknaden, inklusive deras betydelse. För det mesta har statens egna kapitalinvesteringar presenterats som den enda lösningen för det aktuella behovet. I propositionerna har man inte utvärderat annan statlig företagsfinansiering eller andra sätt med vilka staten kan påverka företagens och kapitalmarknadens verksamhet. Enligt propositionerna har konsekvenserna varit enbart positiva och eventuella oönskade eller negativa konsekvenser har inte tagits upp över huvud taget.

Konsekvenser har utretts och vissa åtgärder har redan vidtagits

Arbets- och näringsministeriet har regelbundet låtit utvärdera ämbetsverken och bolagen inom sitt förvaltningsområde. I fråga om Industriinvestering har bolagets verksamhet betydande konsekvenser enligt utvärderingen. Resultatens användbarhet lider av att de använda metoderna inte kan etablera ett samband mellan bolagets verksamhet och de påstådda konsekvenserna. En tillförlitlig bedömning av konsekvenserna skulle kräva satsningar på metodiken och en utredning av effekternas varaktighet efter avslutad investeringsverksamhet, inklusive de oavsiktliga konsekvenserna.

Arbets- och näringsministeriet har i sin styrning av bolaget beaktat rekommendationerna från utvärderingen och på så sätt strävat efter att stärka effekterna av bolagets verksamhet. Ministeriet har för avsikt att fortsätta dessa åtgärder.

Vid utgången av 2014 uppgick Industriinvesterings likvida medel till 242 miljoner euro, som enligt bolagets utsago var avsedda för att trygga betalningsberedskapen för bolagets investeringsåtaganden. Bolagets utestående åtaganden uppgick till sammanlagt 256 miljoner euro. Bolaget har årligen betalat 40–60 miljoner euro för investeringsåtaganden, och detta belopp har ansetts vara rätt så förutsägbart. Enligt utvärderingen skulle bolaget kunna använda sina befintliga tillgångar och likvida medel på ett betydligt effektivare sätt, inklusive för de nya kapitalinvesteringar som behövs. Enligt ministeriet gäller rekommendationen om effektivare användning av bolagets befintliga tillgångar främst bolagsledningens och styrelsens mandat och förutsätter därmed inga särskilda åtgärder av ministeriet.

Över hälften av Finlands Industriinvesterings portföljföretag är utländska

Finlands Industriinvestering ska främja speciellt SMEföretagsverksamhet i Finland, och därför kan uppgifter om huruvida de finansierade företagen är finländska eller utländska anses vara väsentlig information. Enligt Industriinvesterings årsrapport och annan kommunikation hade bolaget år 2014 direkta investeringar i 66 bolag och via målfonder i 544 bolag, med andra ord i sammanlagt 610 bolag. Det framgår inte hur många av porföljföretagen som var finländska respektive utländska, inte heller fördelningen av de investerade medlen mellan dessa.

Enligt uppgift som begärdes separat för revisionen var de 610 portföljföretagen fördelade på 341 utländska (56 %) och 269 finländska företag (44 %).

Investeringar i utländska fonder ska ske i finländskt intresse

Enligt lagen om Finlands Industriinvestering kan bolaget göra investeringar i utländska fonder och målföretag förutsatt att deras verksamhet främjar den ekonomiska utvecklingen i Finland. I motiveringarna till lagen avsågs med investeringar i utlandet investeringar utanför Finlands gränser; dylik investeringsverksamhet som överskrider geografiska gränser ansågs vara nödvändig för kapitalmarknadens utveckling. Varken lagen eller gällande statsrådets förordning innehåller bestämmelser om vad som avses med utländska fonder, trots att det är fråga om en grundläggande omständighet för verkställande av lagen. Vikten av reglering framhävs av att kapitalinvesteringsverksamheten blir allt mer global och att det saknas en etablerad tolkning av vad som avses med utländska fonder. Tidigare avsågs med utländska fonder sådana fonder vars förvaltningsbolag var registrerat utomlands, men enligt ministeriets senaste ställningstagande ska fondens status av lämplighetsskäl avgöras utifrån investeringens kvalitet när det gäller fonder etablerade i Norden och Baltikum. Bedömningen bör inte göras på dessa grunder för andra utländska fonder.

Investeringar i utlandet ska främja finländska intressen, och enligt regeringens proposition skulle statsrådet lämna noggrannare bestämmelser om detta. I praktiken har Industriinvestering varit med om att definiera finländskt intresse, trots att finländskt intresse uttryckligen är ett kriterium för statens deltagande i verksamheten.

Revisionsverkets rekommendationer

Revisionsverket rekommenderar att Arbets- och näringsministeriet

1. utreder och identifierar de eventuella bristerna på kapitalmarknaden och samtidigt bedömer vilka andra metoder, utöver finansiering, som staten kan använda för att främja kapitalmarknadens funktion

2. vid bedömning av effekterna av kapitalinvesteringsbolagens verksamhet även ägnar uppmärksamhet åt de använda metodernas tillförlitlighet och utreder både de önskade och oönskade konsekvenserna och deras varaktighet efter avslutade investeringar

3. ser till att det utfärdas en förordning av statsrådet om vad som avses med investeringar i utlandet och vad som krävs av dessa investeringar (s.k. finländskt intresse).