Finland har varit ett av de första länderna i världen som har börjat utveckla så kallad fenomenbaserad budgetering för att stödja hållbar utveckling. Finlands regeringar har innefattat budgetering för hållbar utveckling i sina verksamhetsplaner. Finansministeriets arbetsgrupp har dryftat frågan och riksdagens framtidsutskott har betonat behovet av att föra den fenomenbaserade budgeteringen framåt.
Även många andra länder har infört motsvarande, nya tillvägagångssätt som komplement till den traditionella budgeteringen. Många länder tar de första stegen när det gäller budgetering för hållbar utveckling. Vissa utvecklar välfärdsbudgetering eller jämställdhetsbudgetering. OECD har vid sidan av resultatbudgeteringen utvecklat i synnerhet verktyg för genusmedveten budgetering och så kallad grön budgetering som stöd för regeringarna. Ländernas tillvägagångssätt skiljer sig i fråga om inriktning och omfattning. Det finns också skillnader i genomförandesätten. Dessutom är begreppen fortfarande delvis oetablerade. Till exempel fenomenbaserad budgetering är ett finländskt begrepp och förekommer inte i det internationella språkbruket.
Men det finns gemensamma nämnare för tillvägagångssätten. Med dem strävar länderna efter att mer övergripande och systematiskt och på ett sätt som överskrider budgetstrukturens traditionella sektorsgränser svara på sådana komplicerade samhällsfrågor eller fenomen som ett enskilt förvaltningsområde inte kan lösa på egen hand. Till dem hör till exempel välfärd, sociala ojämlikheter och klimatförändringen.
Fenomenbaserad budgetering kan förbättra helhetsbilden och effektivera användningen av medel
Synpunkterna i Finland och internationellt beträffande fördelarna och utmaningarna med fenomenbaserad budgetering är mycket likartade. Den fenomenbaserade budgeteringen kan ge ett bättre beslutsunderlag och en bättre helhetsbild. Samtidigt kan den främja en konsekvent politik och effektivera resursanvändningen. Regeringens och förvaltningens redovisningsskyldighet gentemot medborgarna stärks och transparensen förbättras.
Den största utmaningen för den fenomenbaserade budgeteringen är att förvaltningen är splittrad. Ministerierna har inte nödvändigtvis något gemensamt, över förvaltningsgränserna gående kunskapsunderlag om fenomenet. Det förekommer revirkonflikter samt deloptimering av gemensamma mål och användning av anslag till förmån för det egna förvaltningsområdet. Det nya tillvägagångssättet kräver också att den högsta tjänstemannaledningen engagerar sig. I synnerhet i inledningsskedet behövs dessutom satsningar på att utveckla praxisen och färdigheterna.
Ministerierna uppfattar begreppet fenomenbaserad budgetering på olika sätt
Även om fenomenbaserad budgetering är ett bekant begrepp för ministerierna i Finland, uppfattas det på olika sätt. För en del är det fråga om ett befintligt förfarande där varje förvaltningsområde i sin budgettext beskriver hur dess åtgärder främjar målen för hållbar utveckling och jämställdhet mellan könen. Dessutom görs en sammanfattning som överskrider förvaltningsområdena av de budgetanslag som har en positiv och negativ inverkan på det valda fenomenet.
De flesta av de instanser som VTV har hört önskar dock att den fenomenbaserade budgeteringen inte bara skulle sammanställa information utan också styra allokeringen och användningen av anslag. Merparten anser också att inte bara tilläggsfinansiering som beviljats för ett visst fenomen borde vara föremål för granskning, utan också lagstadgade, mer permanenta anslag. Att föra den fenomenbaserade budgeteringen framåt kräver en gemensam vision och i sista hand regeringens riktlinjer för hurdant fenomenbaserat tillvägagångssätt som ska utvecklas och hur det ska utvecklas.
Beslut om fenomenen borde fattas på hög politisk nivå och vid behov över regeringsperioderna
Utifrån det inhemska och internationella material som revisionsverket sammanställt kan man påpeka olika sätt att stärka ett fenomenbaserat tillvägagångssätt i Finland.
Beslutet om de fenomen som väljs ut för budgeteringen borde fattas på hög politisk nivå, till exempel i regeringsprogrammet. Endast ett fåtal fenomen borde väljas ut samtidigt. Dessutom borde de granskas på längre sikt efter behov, eftersom till exempel svåra problem som marginalisering eller klimatförändringen inte kan lösas under en regeringsperiod. Samtidigt framhävs vikten av dialog och gemensam syn mellan regeringen och riksdagen (även oppositionen). I processen skulle till exempel parlamentariska kommittéer eller arbetsgrupper samt redogörelseförfarandet kunna utnyttjas.
Målsättningen för fenomenen borde vara tillräckligt konkret. Regeringen borde definiera målen, metoderna, de ansvariga instanserna och de tillbudsstående resurserna för fenomenen liksom också indikatorerna för uppföljningen tillräckligt noggrant för att de ska kunna inkluderas konsekvent i beredningen av planen och budgetpropositionen för den offentliga ekonomin. Detta skulle också hjälpa förvaltningen att på ett enhetligt sätt förstå regeringens målbild.
Finansministeriets roll och anvisningar är centrala – liksom de gemensamma verktygen. Anvisningen för upprättande av planen för de offentliga finanserna och budgetpropositionen borde preciseras. Ministerierna tolkar och använder den nuvarande allmänna anvisningen på olika sätt, och beträffande hållbar utveckling och jämställdhet mellan könen är slutresultatet i budgetdokumenten synnerligen varierande. Samtidigt borde instrumenten för den fenomenbaserade budgeteringen utvecklas: bl.a. behövs tväradministrativa budgetanalyser och verktyg för bedömning av effekterna av användningen av medel samt elektroniska planerings- och uppföljningsverktyg.
Även den nuvarande budgetstrukturen skulle möjliggöra en fenomenbaserad granskning. Att bygga upp hela budgeten på ett nytt sätt anses vara för utmanande. De mål och indikatorer som presenteras i huvudtitlarna skulle tydligare kunna kopplas till själva anslagen. Samtidigt skulle man kunna utveckla sätt att separat publicera bakgrundsinformation om det valda fenomenet som stöd för budgetdokumentet. De fenomenbaserade målen skulle också kunna föras in på momentnivå. Ett annat alternativ skulle vara att skapa ett gemensamt moment för fenomenet. Det skulle dock förutsätta gemensamma behörighets- och spelregler.
I budgetberedningen som gäller fenomenet borde man övergå från bilateral till multilateral granskning. För närvarande görs knappt någon tväradministrativ granskning eller ställs knappt några gemensamma mål upp i ministeriernas budgetberedning. Även i finansministeriets interna beredning betonas sektorsspecifik snarare än systematisk granskning av de helheter som överskrider gränserna för förvaltningsområdena.
Budgeten återspeglar riksdagens målbild. Riksdagen har olika sätt att påverka huruvida den fenomenbaserade budgeteringen utvecklas. Fenomenbaserad budgetering skulle också kunna vara till nytta för riksdagens budgetbehandling genom att den möjliggör en diskussion om fenomen och helheter utöver enskilda moment och euro. Man skulle också kunna fundera på hur riksdagens nuvarande budgetbehandling tjänar fenomenbaserad granskning.
Modern teknik kan stöda uppföljningen av användningen av anslag över förvaltningsgränserna. Ministeriernas och bokföringsenheternas olika system för styrning av verksamheten och oenhetliga uppföljningsobjekt försvårar uppföljningen av användningen av medel på fenomennivå. Man borde komma överens om gemensam uppföljning och hur den ska genomföras redan när finansieringen planeras. Finansministeriets projekt Buketti 2020 önskas ge ett modernt verktyg som gör det möjligt att följa upp penningflödena för fenomen på ett tväradministrativt sätt med hjälp av ny teknik, artificiell intelligens och digitalisering.
En särskild utmaning för budgeteringen är uppföljningen och utvärderingen av effektiviteten. Problemet är vanligt även i andra länder. Uppföljningen fokuserar snarare på vad som gjorts med anslagen än på effekterna av arbetet och prestationerna. Uppföljningsindikatorerna är ofta specifika för olika förvaltningsområden och bildar inte en enhetlig helhet för något visst fenomen. I planeringsskedet skulle man till exempel kunna komma överens om gemensamma kriterier och indikatorer för att mäta hur man lyckats med budgetmålen för ett fenomen.
Det skulle löna sig att utveckla rapporteringen av budgetinformationen. Utmaningarna med uppföljningen av fenomenbaserad resursanvändning och effektivitet återspeglas i rapporteringen. Rapporteringen ger inte nödvändigtvis en tydlig och tillräcklig helhetsbild av användningen och effekterna av anslagen för ett visst fenomen. Ministerierna och bokföringsenheterna rapporterar i boksluten och årsberättelserna om sitt budgetutfall var för sig och ur sitt eget perspektiv. Regeringens årsberättelser och finansministeriets webbplats Tutkibudjettia.fi nämns som exempel på rapporteringspraxis eller -verktyg som skulle kunna innehålla mer fenomenbaserad granskning i en lättillgänglig form än vad som nu är fallet.
Som en del av projektet som kartlagt fenomenbaserad budgetering publiceras också en utredning som beställts av VTV om klimatmålen och hållbarheten i statsfinanserna. I den granskas om Finlands internationella förpliktelser och EU-förpliktelserna för att bromsa klimatförändringen borde beaktas i planeringen av statsfinanserna på längre sikt och i bedömningen av hållbarheten.
Tilläggsuppgifter
